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【以案释法】最高法院判例:签订征收补偿协议后可以对强拆行为提起诉讼的情形——李俊诉洪山区政府行政强制拆除案

发布者:湖北行政复议研究院发布时间:2019-06-14浏览次数:20

裁判要旨

征收补偿协议主要解决的是被征收房屋的价值补偿、被征收人的搬迁损失以及因搬迁引起的停产停业损失问题。征收补偿协议签订后,可以据此认定被征收人就房屋的征收以及上述相关事项的补偿与征收人达成了一致。但是,征收补偿协议约定的内容,显然不包括因违法强制拆除可能给被拆迁人造成的不应有的包括屋内动产在内的其他人身、财产损失。被征收人可在强制拆除行为被确认违法的情况下,取得相应的赔偿。因该利益独立于合法征收行为产生的补偿利益,故被征收人即使签订了征收补偿协议,也依然与可能存在的违法强制拆除行为存在法律上的利害关系,可以作为适格原告就此提起行政诉讼。需要注意的是,签订补偿协议领取补偿款后,如果被征收人腾空并交出房屋,则一般认为被征收人与房屋强拆行为不再具有利害关系。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2019)最高法行再72号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)李俊,女,汉族,1955年12月28日出生,住湖北省武汉市洪山区。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)武汉市洪山区人民政府,住所地湖北省武汉市洪山区珞狮路300号。

法定代表人林文书,该区人民政府区长。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)武汉市洪山区城乡统筹发展局,住所地湖北省武汉市洪山区珞瑜路90号。

法定代表人李宏伟,该局局长。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)武汉市洪山区人民政府珞南街办事处,住所地湖北省武汉市洪山区珞狮路200号。

法定代表人陈磊,该办事处主任。

李俊因诉武汉市洪山区人民政府、洪山区城乡统筹发展局行政强制拆除一案,不服湖北省高级人民法院作出的(2017)鄂行终407号行政裁定,向本院申请再审。本院于2018年12月18日作出(2018)最高法行申1688号行政裁定,对本案进行提审,并依法组成合议庭对本案进行了审查,现已审查终结。

武汉市中级人民法院一审认为,根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和行政诉讼法>若干问题的解释》第二十六条的规定:2015年5月1日前起诉期限尚未届满的,适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。原告李俊所诉房屋于2014年8月13日被拆除,按照《最高人民法院关于执行<中华人民共和行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定的2年起诉期限,至2015年5月1日起诉期限尚未届满,就应适用修改后的行政诉讼法。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定:公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。原告李俊的房屋被拆除当日,李俊向洪山区公安分局报案,即知道被诉行政行为的发生,就应在六个月之内提起行政诉讼。但其于2016年7月才具状起诉,超过了法律规定的起诉期限。根据法律以及上述司法解释的规定,人民法院对此应不予受理,已经受理经审查不符合起诉条件的,裁定驳回起诉。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第二项的规定,裁定驳回原告李俊的起诉。

李俊不服武汉市中级人民法院的一审裁定,上诉于湖北省高级人民法院。

湖北省高级人民法院二审认为,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。本案中,李俊已经与房屋征收部门签订房屋征收安置补偿协议,其应获得的补偿款已经以存折形式存入银行,李俊可随时领取,且李俊自愿将房屋所有权证和国有土地使用权证交给房屋征收部门。因此,李俊与该房屋强制拆除行政行为没有利害关系,一审裁定驳回起诉,结果并无不当。

虽然修改后的行政诉讼法第四十六条规定,公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。但是,这一规定是对修改前的行政诉讼法第三十九条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道出具体行政行为之日起三个月内提出”的修改。无论是修改前还是修改后的规定,主要是针对被告行政机关在对行政相对人作出行政行为时,既告知行政行为的内容,又告知诉权的情形,该规定并未解决在行政机关只告知行政行为内容未告知诉权或者起诉期限的情况下,起诉期限如何计算的问题。为解决这一问题,《最高人民法院关于执行<中华人民共和行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款明确规定,行政机关作出行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年。这一规定虽然是对修改前的行政诉讼法第三十九的解释与完善,但这一规定有利于监督行政机关遵循正当程序要求,保护行政相对人合法权益,符合行政诉讼法修改的精神与目的,与修改后的行政诉讼法第四十六的规定并不矛盾,应当继续适用。本案中,李俊只知道其房屋于2014年8月13日被拆除,但并不知道诉权或者起诉期限,应当适用2年的起诉期限的规定。因此,一审裁定认为,李俊应当在房屋被拆除后的六个月内起诉,以李俊超过起诉期限为由驳回起诉,适用法律不当,该院予以纠正。李俊关于本案没有超过起诉期限的上诉理由成立。

根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和行政诉讼法>若干问题的解释》第六十八条之规定,第二审人民法院经审理认为原审人民法院驳回起诉的裁定确有错误,且起诉符合法定条件的,应当裁定撤销原审人民法院的裁定,指令原审人民法院继续审理。就本案而言,由于李俊与房屋强制拆除行政行为无利害关系,起诉不符合法定条件,一审裁定的处理结果正确,故李俊提出的撤销一审裁定,指令一审法院继续审理的上诉请求,该院不予支持。本案亦无改判之必要。综上,李俊的上诉理由成立,但该院对李俊的上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定,裁定驳回上诉,维持原裁定。

李俊不服,向本院申请再审称:一、二审法院认定事实的基本证据不实,罔顾事实,裁定错误。本案中再审被申请人单方变卦不履行征收协议导致行政争议,且再审申请人至今未拿到安置补偿协议、未收到补偿款存折,未搬家、未交房屋钥匙,补偿不到位,协议没落实,产权置换不成立。二审法院以再审申请人与被拆除的房屋没有利害关系为由,粗暴地剥夺了再审申请人的合法权益。二审法院认为“已经以存折形式存入银行,李俊可随时领取”,但此存折再审申请人至今未曾见过,因此存折的所有权、支配权没有发生转移,资金补偿没到位。二、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第27条规定,“先补偿、后搬迁”制度强调的是被征收人收到补偿款后才产生搬迁义务,并不是达成补偿协议或者作出补偿决定之后尚未收到补偿款时被征收人就承担搬迁义务。也就是说在补偿未到位之前被征收人有权拒绝搬迁。三、二审裁定适用法律错误,影响裁判公正。行政机关不执行双方已经签署的协议,肆无忌惮违法滥权造成了协议纠纷,再审申请人无法搬家履行协议。被诉行政行为对再审申请人产生了极大的影响,并严重损害了其合法权益。四、李俊与张晓红针对再审被申请人的强拆行为向武汉市洪山公安分局报案,该局不予立案。后洪山区人民法院判决认定原告张晓红、李俊与被诉具体行政行为有法律上的利害关系,是适格的原告。湖北省高级人民法院置武汉市洪山区人民法院生效判决于不顾,武断认定李俊与强拆行为之间无利害关系。五、一、二审法院对同一地点(湖北省艺术学校宿舍小区)、同一时间(2014年8月)发生的2起行政强拆案(原告:张晓红、李俊),处理有别。两案同一地点同时被强拆,唯一区别就是张晓红未签协议,两证被注销;李俊签了协议交了两证遭征收方单方毁约至今拿不到协议。同案不同判,标准不一、自相矛盾。六、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条的规定,强制拆迁是国家赋予人民法院的公权,其他任何单位和个人都不得行使此项权利,一旦实施就应界定为非法强拆。本案中的征收方拆迁单位实施的强制拆迁行为实属违法强拆。请求:一、撤销湖北省高级人民法院作出的(2017)鄂行终407号行政裁定书,撤销武汉市中级人民法院作出的(2016)鄂01行初545号行政裁定;二、依法审理本案;三、再审被申请人承担所有诉讼费用。

本院认为:本案再审审查阶段双方争议的核心问题为安置补偿协议签订后,房屋被征收人还是否有权就强拆行为提起诉讼。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定:“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括:(一)被征收房屋价值的补偿;(二)因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿;(三)因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。”第二十五条规定:“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定,就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项,订立补偿协议。补偿协议订立后,一方当事人不履行补偿协议约定的义务的,另一方当事人可以依法提起诉讼。”据此,征收补偿协议主要解决的是被征收房屋的价值补偿、被征收人的搬迁损失以及因搬迁引起的停产停业损失问题。征收补偿协议签订后,可以据此认定被征收人就房屋的征收以及上述相关事项的补偿与征收人达成了一致。但是,根据该条例的上述规定以及第二十七条“任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。”第二十八条:“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼,在补偿决定规定的期限内又不搬迁的,由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”的规定,征收补偿协议约定的内容,显然不包括因违法强制拆除可能给被拆迁人造成的不应有的包括屋内动产在内的其他人身、财产损失。对此,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条:“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼:(二)对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的;”以及《中华人民共和国国家赔偿法》第四条:“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的,受害人有取得赔偿的权利:……(二)违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的;(三)违法征收、征用财产的;(四)造成财产损害的其他违法行为。”被征收人可在强制拆除行为被确认违法的情况下,取得相应的赔偿。因该利益独立于合法征收行为产生的补偿利益,故被征收人即使签订了征收补偿协议,也依然与可能存在的违法强制拆除行为存在法律上的利害关系,可以作为适格原告就此提起行政诉讼。原审法院以不具有利害关系为由,裁定驳回起诉,适用法律错误。

综上,李俊的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百二十三条第三项之规定,裁定如下:

一、撤销湖北省高级人民法院作出的(2017)鄂行终407号行政裁定;

二、撤销武汉市中级人民法院作出的(2016)鄂01行初545号行政裁定;

三、指令湖北省武汉市中级人民法院对本案进行审理。

审 判 长  阎 巍

审 判 员  仝 蕾

审 判 员  李小梅

二〇一九年三月二十七日

法官助理  卢琨琨

书 记 员  冯琦洺


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