【裁判要旨】
1. 行政行为具有单方性、个别性和法效性等特征。
通常意义上的行政行为，仍需具有单方性、个别性和法效性等特征。单方性强调的是，法律效果系基于行政机关单方意思表示；个别性强调的是，行为的对象必须是特定之人和具体事件；法效性强调的则是，行为直接对外发生法律效果。所谓直接，是指法律效果必须直接对相对人发生，亦即行政行为一旦作成，即导致法律关系的发生、变更、消灭。所谓对外，是指行政行为对于行政主体之外的人发生法律效果，行政机关之间或行政机关内部的意见交换等行政内部行为因欠缺对外性而不具有可诉性。
2.在存在复数行政行为的情况下，只有直接对外发生法律效果的行政行为才具有可诉性。
也许孤立地来看，一个行为的可诉性并不成疑，但如果这个行为只是多阶段行政行为当中的一个阶段，就只能认定最后阶段直接对外生效的那个行为为可诉的行政行为。所谓多阶段行政行为，是指行政机关作出行政行为，须有其他行政机关批准、附和、参与始能完成之情形。各行政机关之间，既可能是平行关系，也可能是垂直关系。后者一般如下级机关的行政行为须经上级机关批准才能对外生效，或者上级机关指示其下级机关对外作出发生法律效果的行政行为。在存在复数行政行为的情况下，只有直接对外发生法律效果的那个行为才是可诉的行政行为，其他阶段的行政行为只是行政机关的内部程序。
裁判文书：
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申295号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）颍上县恒运矸石厂，住所地安徽省颍上县古城镇毛圩村小赵庄。
负责人祝保增，该厂厂长。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）安徽省颍上县凯事建材有限责任公司，住所地安徽省颍上县古城镇毛圩村。
法定代表人李慧英，该公司总经理。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）颍上县古城镇金伟洗煤厂，住所地安徽省颍上县古城镇毛圩村。
负责人金伟，该厂厂长。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）绳海涛，男，1982年6月1日出生，汉族，颍上县海涛矸石加工厂经营者，住安徽省颍上县。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）颍上县人民政府，住所地安徽省颍上县慎城镇城北新区政务中心。
法定代表人窦灿辉，该县人民政府县长。
再审申请人颍上县恒运矸石厂（以下简称恒运矸石厂）、安徽省颍上县凯事建材有限责任公司（以下简称凯事公司）、颍上县古城镇金伟洗煤厂（以下简称金伟洗煤厂）、绳海涛因诉颍上县人民政府（以下简称颍上县政府）行政决定及行政强制一案，不服安徽省高级人民法院（2016）皖行终597号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员梅芳、审判员阎巍参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
原审法院查明：安徽省环境保护厅于2015年6月3日对颍上县政府作出皖环函(2015)652号《安徽省环保厅关于暂停审批阜阳颖上县新增涉气建设项目环境影响评价文件的函》。该函载明“因颖上县古城镇区域环境问题突出，2013年9月5日，我厅决定暂停审批颖上县建设项目环境影响评价文件。2013年11月，颖上县基本完成区域限批整改任务，我厅同意解除建设项目环境影响评价限批，同时要求加强对安徽国投新集能源股份有限公司刘庄矿业有限公司及煤矸石加工企业的日常监管，规范煤矸石加工市场秩序，防止非法企业死灰复燃。2015年全国‘两会’期间，我省的全国人大代表在讨论时，反映刘庄煤矿周边仍然存在严重的环境污染问题。2015年3月、5月，我厅分别进行了暗访调查，发现颖上县刘庄煤矿和谢桥煤矿周边煤矸石加工企业死灰复燃，道路扬尘污染严重，区域环境问题突出。根据《安徽省环境保护“挂牌督办”和“限批”管理办法（试行）》（环察（2008）151号）的有关规定，决定自2015年6月5日起，省、市、县环保部门将暂停受理、审批颖上县除民生工程、节能减排工程、生态环境保护和基础设施建设项目以外的所有新增涉气建设项目环境影响评价文件。并将存在的环境问题及整改要求进行通知。请你县（一）进一步加强领导，制定整改方案。立即组成专项整治组织，制定刘庄煤矿、谢桥煤矿区域环境问题综合整治方案，明确整治内容、措施、时限和相关责任人，整改方案于2015年6月20日前报送我厅。(二)迅速开展综合整治，切实解决区域环境问题。对刘庄煤矿和谢桥煤矿周边区域环境问题进行综合整治，并依法追究造成区域环境质量恶化的违法排污企业和相关责任人员责任。依法取缔关闭无证无照的洗炼厂和煤矸石加工厂，加强督查，严禁污染防治措施落实不到位的企业擅自投产，防止非法企业死灰复燃；对责令停产后仍擅自投产的企业采取断水、断电等强制措施，并依法追究相关人员责任;加强道路交通运输管理，禁止无防遗撒、防扬尘措施的运输车辆上路;加强对刘庄煤矿和谢桥煤矿的日常监管。督促其落实煤矸石综合利用等各项污染防治措施、严禁将煤矸石提供给非法经营企业。建立刘庄煤矿、谢桥煤矿区域环境综合整治长效机制，确保各项整改措施落实到位。”2015年6月20日，中共颖上县委办公室发布办（2015）25号《中共颖上县委办公室颍上县政府办公室关于印发〈刘庄煤矿和谢桥煤矿周边区域环境综合治理方案〉的通知》。该方案综合整治内容与职责中要求取缔关闭“两矿”周边及其他区域的洗煤厂、煤矸石加工厂和煤泥晾晒厂。该通知规定:“1.本县区域所有不符合《环境保护法》、《安徽省大气污染防治条例》、《土地管理法》和《安徽省非煤矿山管理条例》规定，达不到环评标准以及经营场地乱占耕地的洗煤厂、煤矸石加工厂和煤泥晾晒厂，必须于7月31日前自行清理。2.对未按期自行清理拆除的不合法洗煤厂、煤矸石加工厂和煤泥晾晒厂，政府将组织有关部门，按照部门职权依法取缔、关闭、吊销相关证照。古城镇、谢桥镇、黄桥镇、江口镇、迪沟镇、陈桥镇等乡镇负责清理矸石场生产设备、场地原料；颍上供电公司、谢桥供电公司负责切断生产电源，拆除供电设备；县国土部门依法追究其破坏耕地的法律责任；县市场监督部门依法注销或吊销营业执照，并追究违法经营法律责任；县环保部门依法追究环境污染的法律责任；县信访局、公安局负责群众信访维稳工作，对干扰、阻挠取缔或暴力抗法行为，公安机关进行依法打击。3.对已取缔关闭死灰复燃的立即依法予以强制拆除，责令恢复原状，并依法追究有关企业及相关责任人的责任。”该通知还对清理范围、清理标准、责任单位和整改时限作出了规定。2015年3月26日，颖上县环境保护局经检查、调查、告知，依据《建设项目环境保护管理条例》的规定分别对恒运矸石厂、凯事公司、颖上县信义建材有限责任公司、安徽省颖上县畅鑫新型建材有限公司、颖上县李宁矸石厂、颖上县金久矸石厂、颖上县华胜燃料厂、金伟洗煤厂、颖上县海涛矸石加工厂、颖上县鑫盛矸石厂、颖上县古城镇兄弟矸石加工厂、颖上县颖沣工贸有限公司作出责令立即停止生产并处罚款的行政处罚决定。2012年3月27日、28日，颖上县国土资源局分别对颖上县昊源洗煤厂(毛家栋)、陈书刚作出颖国土资(监)罚字(2012)25006号、25002号行政处罚决定，责令退还非法占用土地、没收非法占用土地上新建的建筑物和其他设施并处罚款。2015年7月21日，颖上县国土资源局发出告知函，认为金久矸石厂、海涛矸石厂、李宁矸石厂、金伟洗煤厂、凯事公司、恒运矸石厂、鑫盛矸石厂、信义建材厂、华胜燃料厂在批复的临时使用土地上修建了永久性建筑物、构筑物，违反了临时使用土地的有关规定，临时用地使用权即日起终止。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十五条的规定，要求拆除地面永久性建筑物、构筑物。2015年7月27日，颖上县古城镇人民政府作出关于韩郁等人信访事项的答复意见书，认为其企业位于古城镇集中加工区内，但生产和销售时，未按照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国环境保护法》、《安徽省非煤矿山管理条例》等法律法规的规定进行，存在违法行为，依据颖办（2015）25号方案要求，依法应予以取缔，处理意见:依法取缔，不予赔偿。2015年7月23日，颖上县市场监督管理局对颖上县八方歼石场等11家煤矸石加工企业做出限期注销登记的公告。认定该11家企业属于县委、县政府整治方案中应予停产关闭企业，根据《中华人民共和国企业法人登记管理条例》第三十条第一款第三项的规定、《中华人民共和国企业法人登记管理条例实施细则》第六十三条第一款第九项的规定，责令11家企业在公告发布之日起30日内到该局办理企业注销登记，逾期不办理将依法吊销营业执照。恒运矸石厂、凯事公司、安徽省颖上县信义建材有限责任公司、颖上县畅鑫新型建材有限公司、颖上县李宁矸石厂、颖上县金久矸石厂、颖上县华胜燃料厂、金伟洗煤厂、绳海涛、毛家栋、绳海军、陈虎、朱继斌、夏高峰（以下简称恒运矸石厂等8家企业及毛家栋等6人）不服，提起诉讼，请求：1.确认颍上县政府关闭众原告加工厂的决定无效；2.确认颍上县政府强拆众原告厂房设施的行为违法。
原审法院另查明:2014年2月17日，颖上县经济和信息化委员会对恒运矸石厂改造项目予以备案。3月4日，颖上县环境保护局作出颍环行审字（2014）17号关于《恒运矸石厂改造项目环境报告表》的审批意见，3月6日，颖上县国土资源局作出颖国土资（2014）27号关于恒运矸石厂临时用地批复的通知。同日，恒运矸石厂与颖上县古城镇人民政府签订颍上县矸石经营管理协议。4月3日，颍上县国土资源局古城国土资源所对颍上县经信委及相关部门作出关于古城镇矸石及煤泥厂办理临时用地的说明，认为颍上县刘庄兄弟矸石场、古城镇华磊煤泥晾晒厂、颍上县高辉矸石厂、古城镇鑫鑫新型建材有限公司、古城乡新兴建材有限责任公司等五家企业有县经信委的备案、环保局环评文件及镇镇府、县经信委、环保局三家已经验收合格，临时用地正在办理之中，望给予办理相关发料手续。2014年8月13日颍上县政府作出颍政（2014）36号《关于集中整治和规范洗煤场煤矸石加工场的通告》，对非法洗煤场、煤矸石加工场进行全面整治，依法取缔滥占耕地、无证经营和达不到环保要求的洗煤场、煤矸石加工场。
安徽省阜阳市中级人民法院一审认为：根据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》等法律规定，各级地方人民政府具有本辖区内环境保护的行政职权。颍上县政府针对“两矿”及周边区域存在的突出环境问题按照安徽省环保厅的要求制定整改方案，并在方案中要求各职能部门依职权履行职责并无不当。《刘庄煤矿和谢桥煤矿周边区域环境综合治理方案》（以下简称《方案》）是对不符合法律规定的企业提出的总体治理要求，未对特定企业作出具体的处理决定。且颖上县环保局及颖上县国土资源局也相继依据《建设项目环境保护管理条例》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定作出了相关行政处罚决定和告知函。因此，《方案》未对恒运矸石厂等8家企业及毛家栋等6人的合法权益产生直接影响，不具有可诉性，依法应当不予立案，已经立案的，应当裁定驳回起诉。关于恒运矸石厂等8家企业及毛家栋等6人要求确认颍上县政府强拆厂房设施的行为违法的问题，恒运矸石厂等8家企业及毛家栋等6人提供的一组照片未注明具体的拍摄时间、制作人等相关情况，不足以证明强拆恒运矸石厂等8家企业及毛家栋等6人厂房设施的行为系颍上县政府实施，恒运矸石厂等8家企业及毛家栋等6人的起诉缺乏事实依据，不符合起诉条件。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第八项、第十项的规定，作出（2015）阜行初字第00111号行政裁定,驳回恒运矸石厂等8家企业及毛家栋等6人的起诉。
恒运矸石厂等8家企业及毛家栋等6人不服，提起上诉。
安徽省高级人民法院二审认为：被诉《方案》是颍上县政府根据相关法律法规规定对刘庄煤矿和谢桥煤矿及周边区域环境治理提出的总体要求，其要求取缔关闭的系“两矿”周边及其他区域的洗煤厂、煤矸石加工厂和煤泥晾晒厂，指向的对象不特定，且未对特定企业作出具体的处理决定，《方案》作出后，颖上县有关职能部门又作出了与取缔关闭相关的行政行为。因此，该《方案》对恒运矸石厂等8家企业及毛家栋等6人的权利义务不产生实际影响，一审法院据此裁定驳回其起诉并无不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第二项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服提起的诉讼。本案中，上诉人就厂房设施被强制拆除提起行政诉讼依法属于人民法院行政诉讼受案范围，但对涉案14家企业厂房设施的拆除非同一行政行为，上诉人作为共同原告提起诉讼不符合法律规定，故各上诉人对各自厂房设施被强制拆除的行为可分别另案提起诉讼。另，恒运矸石厂等8家企业及毛家栋等6人推选恒运矸石厂、凯事公司、颍上县金久矸石厂为诉讼代表人不符合法律规定，依法不予认可。综上，一审裁定驳回恒运矸石厂等8家企业及毛家栋等6人的起诉并无不当，据此作出（2016）皖行终597号行政裁定,驳回上诉，维持原裁定。
恒运矸石厂、凯事公司、金伟洗煤厂、绳海涛向本院申请再审称:1.与取缔关闭相关的行政强制执行行为，不表示作为执行依据的行政处理决定不影响相对人的权益。真正决定申请人权利义务的意思行为（法律行为），也即关闭取缔企业决定，是《方案》，而不是对于《方案》的执行行为（事实行为）。二审不得以与取缔关闭相关的行为可诉，否定《方案》的可诉性。2.《方案》具有明确的外部法律效果，二审不得以《方案》没有明确指定申请人为收件人为由，否定《方案》的外部影响性。3.即使将《方案》之“如未按期自行清理，政府将组织有关部门，按照部门职权依法取缔、关闭、吊销营业执照”认定为政府将作出取缔关闭决定的行政承诺，这种行为也属于行政诉讼的受案范围。4.《方案》是对特定对象的处理行为，且对象的特定性，不是可诉的行政行为的必要条件。二审不得以《方案》的对象不特定为由支持一审驳回起诉的裁定。5.一审法院有权将不服强拆行为的诉讼合并审理，二审认定当事人必须分开起诉，没有法律依据。应分开另案起诉也不是不予受理和驳回起诉的法定理由。综上，请求：1.撤销一、二审行政裁定；2.确认再审被申请人关闭再审申请人矸石加工厂的决定和强拆再审申请人厂房设施的行为违法。
本院认为：本案的核心争议是，再审被申请人作出的《方案》是否具有可诉性。一审法院认为，“《方案》是对不符合法律规定的企业提出的总体治理要求，未对特定企业作出具体的处理决定。且颖上县环保局及颖上县国土资源局也相继依据《建设项目环境保护管理条例》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定作出了相关行政处罚决定和告知函。因此，《方案》未对恒运矸石厂等8家企业及毛家栋等6人的合法权益产生直接影响，不具有可诉性”。这一见解符合行政行为的认定标准。
修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》将“具体行政行为”的概念修改为“行政行为”，目的是为了引入行政不作为、事实行为以及以行政协议为标志的双方行政行为，使行政诉讼法的适用范围具有更大的包容性。但除此之外，通常意义上的行政行为，仍需具有单方性、个别性和法效性等特征。单方性强调的是，法律效果系基于行政机关单方意思表示；个别性强调的是，行为的对象必须是特定之人和具体事件；法效性强调的则是，行为直接对外发生法律效果。所谓直接，是指法律效果必须直接对相对人发生，亦即行政行为一旦作成，即导致法律关系的发生、变更、消灭。所谓对外，是指行政行为对于行政主体之外的人发生法律效果，行政机关之间或行政机关内部的意见交换等行政内部行为因欠缺对外性而不具有可诉性。从本案被诉《方案》来看，尽管其中包括“对未按期自行清理拆除的不合法洗煤厂、煤矸石加工厂和煤泥晾晒厂……依法取缔、关闭、吊销相关证照”等涉及权利义务的内容，从而具备单方性、个别性的某些特征，但《方案》同时还强调，“政府将组织有关部门，按照部门职权”进行，并明确了镇政府、供电公司、县国土部门、县市场监管部门、县环保部门、县信访局、县公安局等机关应当履行的具体职责。因而，《方案》并不具备直接、对外发生法律效果的特点，在性质上属于颍上县政府向各乡镇政府、县直有关单位下发的内部工作安排，其法律效果还须通过有关职能部门依职权针对特定相对人作出相应处理决定加以实现。根据原审查明的事实，《方案》作出前，颍上县环境保护局已针对再审申请人分别作出责令立即停止生产并处罚款的行政处罚决定。《方案》作出后，颍上县国土资源局也已发出告知函，要求包括再审申请人在内的相关企业、个体工商户拆除地面永久性建筑物、构筑物；颍上县古城镇人民政府、颍上县市场监督管理局亦作出了依法取缔、不予赔偿、限期办理企业注销登记等决定。因此，对当事人权利义务直接产生影响的应当是相关职能部门作出的行政行为，被诉《方案》对再审申请人的权利义务并不产生实际影响，不具有可诉性，原审法院据此裁定驳回再审申请人的起诉并无不当。
再审申请人主张，“二审不得以与取缔关闭相关的行为可诉，否定《方案》的可诉性”，“即使将《方案》之‘如未按期自行清理，政府将组织有关部门，按照部门职权依法取缔、关闭、吊销营业执照’认定为政府将作出取缔关闭决定的行政承诺，这种行为也属于行政诉讼的受案范围”。对此本院认为，也许孤立地来看，一个行为的可诉性并不成疑，但如果这个行为只是多阶段行政行为当中的一个阶段，就只能认定最后阶段直接对外生效的那个行为为可诉的行政行为。所谓多阶段行政行为，是指行政机关作出行政行为，须有其他行政机关批准、附和、参与始能完成之情形。各行政机关之间，既可能是平行关系，也可能是垂直关系。后者一般如下级机关的行政行为须经上级机关批准才能对外生效，或者上级机关指示其下级机关对外作出发生法律效果的行政行为。在存在复数行政行为的情况下，只有直接对外发生法律效果的那个行为才是可诉的行政行为，其他阶段的行政行为只是行政机关的内部程序。本案中，虽然存在颍上县政府的《方案》，但在其法律效果系通过有关职能部门依职权针对特定相对人作出相应处理决定加以实现的情况下，《方案》就属不可诉的行政机关的内部工作安排。
再审申请人还主张，“一审法院有权将不服强拆行为的诉讼合并审理，二审认定当事人必须分开起诉，没有法律依据。应分开另案起诉也不是不予受理和驳回起诉的法定理由”。对此本院认为，将当事人一方或双方为复数的诉讼进行合并审理，在诉讼法上称为共同诉讼。法律设置共同诉讼的目的在于节省法院与当事人的时间与劳动，而且也可以避免出现不同法院作出的裁判相互抵触的情形。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条的规定，共同诉讼分为两种类型：一是“因同一行政行为发生的行政案件”；二是“因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的”。其中后一种共同诉讼的具体情形，既包括复数当事人分别起诉，人民法院建议合并审理，也包括复数当事人合并提起共同诉讼，人民法院经审查予以认可。通常情况下，复数当事人无论是针对同一行政行为提起诉讼，还是针对同类行政行为提起诉讼，只要具备以下程序上的要件，人民法院就应当准许合并审理：第一，各诉讼的诉讼标的可以适用同一程序；第二，受诉法院对各诉讼标的具有管辖权；第三，没有其他专属管辖的规定，且没有禁止合并审理的规定。本案中，各再审申请人的第二项诉讼请求是“确认颍上县政府强拆众原告厂房设施的行为违法”，据此，其所针对的是同类行政行为，在符合各项程序要件的情况下，一审法院准许合并审理，符合法律规定，也符合诉讼经济。二审法院认为，“对涉案14家企业厂房设施的拆除非同一行政行为，上诉人作为共同原告提起诉讼不符合法律规定，故各上诉人对各自厂房设施被强制拆除的行为可分别另案提起诉讼”，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定的精神。经向二审法院了解，二审裁定作出后，包括再审申请人在内的原审原告均已就强拆行为分别另案提起了诉讼，且法院也已受理，目前案件正在审理过程中，因此，就这一问题没有提起再审的必要，但二审法院的上述错误应予指出。
综上，再审申请人恒运矸石厂、凯事公司、金伟洗煤厂、绳海涛再审申请的部分理由虽然成立，但不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的提起再审的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人颍上县恒运矸石厂、安徽省颍上县凯事建材有限责任公司、颍上县古城镇金伟洗煤厂、绳海涛的再审申请。
审判长 李广宇
审判员 梅 芳
审判员 阎 巍
二〇一七年五月八日
法官助理 骆芳菲
书记员 张 兰