根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十一条的规定，行政复议机关在申请人的行政复议请求范围内，不得作出对申请人更为不利的行政复议决定。该条所规定的“对申请人更为不利的行政复议决定”既包括行政复议机关作出的对申请人更为不利的变更原行政行为的决定，也包括行政复议机关作出的将实际导致申请人更为不利的撤销原行政行为的决定。
基本案情
2017年3月24日，北京市公安局西城分局（以下简称西城分局）对原告王某作出行政处罚决定，认定原告因与张某发生纠纷，伙同刘某将张某打伤；根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第四十三条第一款之规定，决定给予原告行政拘留7日，并处罚款200元的处罚。原告不服，向被告北京市西城区人民政府申请行政复议。被告作出被诉行政复议决定认为：西城分局认定王某具有结伙殴打他人的情形，但未适用《治安管理处罚法》第四十三条第二款第（一）项“有下列情形之一的，处十日以上十五日以下拘留，并处五百元以上一千元以下罚款：（一）结伙殴打、伤害他人的”规定，属于适用法律错误，故该处罚决定应当予以撤销；依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第（三）项的规定，决定撤销西城分局作出的上述行政处罚决定。王某不服，起诉至北京市第四中级人民法院，请求依法撤销被告作出的行政复议决定。
裁判结果
北京市第四中级人民法院经审理认为：被告作为西城分局的本级人民政府，具有对原告所提行政复议申请进行审查并依法作出处理的法定职责。根据《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第2目的规定，具体行政行为适用依据错误的，行政复议机关决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。本案中，被告以适用法律错误为由撤销西城分局作出的行政处罚决定，本符合上述规定，但《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《复议法实施条例》）第五十一条同时规定，行政复议机关在申请人的行政复议请求范围内，不得作出对申请人更为不利的行政复议决定。西城分局作出的行政处罚决定适用了《治安管理处罚法》第四十三条第一款，依据该条款处罚，拘留的上限为10日，罚款的上限为500元，行政处罚决定最终给予原告的处罚为拘留7日，并处罚款200元。而被告认为原告具有结伙殴打他人情节，应适用《治安管理处罚法》第四十三条第二款第（一）项，依据该条款处罚，拘留的下限为10日，上限为15日；罚款的下限为500元，上限为1000元。原行政处罚决定适用法律确有错误，但是依据被诉行政复议决定所指向的应适用法律条款对原告进行处罚，将导致原告在申请行政复议之后，处罚结果有所加重。《复议法实施条例》第五十一条是禁止不利变更原则在复议程序中的体现。该条款既包括复议机关不得直接作出对申请人更为不利的复议决定，也包括复议机关不得以撤销等方式间接导致对申请人更为不利的结果。尽管被告没有在被诉决定书中直接变更原行政行为，也没有在作出撤销决定的同时要求西城分局重新作出行政处罚决定，然而该行政处罚系殴打他人事件引起，西城分局必然会重新作出行政处罚决定，而重作的决定必将导致对原告更为不利的后果。综上，被告作出的被诉行政复议决定违反了《复议法实施条例》第五十一条的规定，属于适用法律法规错误，应当予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决撤销被告作出的被诉行政复议决定，责令被告在法定期限内对原告的行政复议申请重新作出处理。一审宣判后，双方当事人均未提起上诉。
典型意义
本案体现了行政复议程序中的禁止不利变更原则，对于法院在审理行政复议案件中如何理解该原则具有借鉴意义。《复议法实施条例》第五十一条规定，行政复议机关在申请人的行政复议请求范围内，不得作出对申请人更为不利的行政复议决定。行政复议程序中之所以要确立禁止不利变更原则，一方面是为了充分发挥行政复议权利救济的功能作用，避免出现复议申请人经复议后获得更加不利的后果，以引导行政相对人通过行政复议程序寻求救济和解决争议。如果允许行政复议机关在复议申请人的请求范围内作出对复议申请人更加不利的决定，就可能导致行政相对人不敢、不愿申请复议，复议制度的权利救济功能和解纷主渠道的作用就难以得到充分发挥。另一方面，复议程序中禁止不利变更原则的确立也是基于国家权力对于公民权利的谦抑，一般不允许行政复议机关以对复议申请人造成更为不利后果为代价来修正原行政行为。本案中，申请人提出行政复议申请的本意是希望行政复议机关以其没有殴打他人为由撤销行政处罚决定，但复议的最终结果没有从轻、减轻或者免于处罚，而是给申请人造成了更为不利的后果。该复议决定与立法本意是相悖的，违反了《复议法实施条例》第五十一条的规定，对该复议决定依法应予撤销。
专家点评
中国人民大学法学院法学院教授、博士生导师王旭：《复议法实施条例》第五十一条明确规定了“不利变更禁止原则”，但在实践中，我们一般认为该条直接拘束的对象是行政复议机关不得通过该条例所规定的变更决定来加重对申请人的法律负担。本案最大的意义就在于人民法院指出了“不利变更”的另一种形式，也就是通过撤销被申请人的行政行为，事实上将导致被申请人通过重做行政行为而必然加重对申请人的负担。由此引发在学理上进一步思考，行政复议的审查目的是为了更好保障申请人合法权益（从而必须严格遵守不利变更禁止原则）还是纠正错误的行政行为（例如本案被告行政复议机关的复议决定）。从行政复议的立法目的和第五十一条的精神来看，保障行政复议申请人的权利应该是更重要的立法价值，也是积极促进行政复议功能有效发挥的前提，本案判决很好体现了这样一个价值立场，丰富了不利变更禁止的内涵，完善了其实现形式，具有非常典型的意义。
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