【裁判要旨】
1.依法取得的行政许可受法律保护。
按照《行政许可法》第八条第二款规定，行政许可只要是依法取得就应受法律保护。行政机关无论因法律规范废改，还是客观情况变化，亦或为了公共利益需要而变更或者撤回已经生效的行政许可，都应就由此造成的财产损失，对公民、法人或者其他组织依法给予补偿。
2.作出资源整合命令的政府对被整合采矿企业应负行政补偿职责。
政府行政命令下的采矿企业整合不同于平等主体间协商一致的企业兼并，政府在作出煤炭资源整合的行政命令后，应对因此丧失采矿许可的企业负有保证解决补偿问题的行政职责，而不能认为补偿仅仅是整合企业与被整合企业之间的民事行为，亦不能认为政府对有关补偿款确定和支付仅负有行政指导义务。
3.采矿企业整合是多环节的综合过程。
煤矿资源整合是个多环节的综合过程，涉及多个行政主体，具有多阶段行政管理的特征；同时，既包括行政权的行使也包括民事主体协商，既有行政法律关系也有民事法律关系，既涉及行政法律责任，也涉及民事法律责任。一个违法后果可能与多个行政主体的违法行为有关。将与资源整合密切相连的补偿问题完全作为民事争议，系未能全面理解相关整合规定。
4.企业整合应当先补偿后复工。
根据法律精神和整合相关规定，对被整合采矿企业整顿关闭补偿金尚未补偿到位的情况下，复产复工的验收工作不得进行。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行政裁定书
（2016）最高法行申3344号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：白水县杜康镇弘源煤业有限责任公司。住所地：陕西省白水县杜康镇冯家河村。
法定代表人：陈延兴，该公司总经理。
委托诉讼代理人：蔡振明，北京市中闻律师事务所律师。
委托诉讼代理人：陈尔怡，北京市中闻律师事务所律师。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：陕西省白水县人民政府。住所地：陕西省白水县新兴街9号。
法定代表人：张全才，该县人民政府县长。
委托诉讼代理人：王建才，陕西秦泉律师事务所律师。
再审申请人白水县杜康镇弘源煤业有限责任公司（以下简称弘源煤业）因诉陕西省白水县人民政府（以下简称白水县政府）支付补偿款一案，不服陕西省高级人民法院（2016）陕行终74号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员耿宝建、李德申、李纬华组成的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
陕西省渭南市中级人民法院（2015）渭中行初字第00067号行政判决书认为，白水县政府成立的白水县煤矿整顿关闭和资源整合工作领导小组（以下简称整合领导小组），具体负责对白水县境内相关煤矿的关闭及整合等工作，该行为属履行政府的行政职责。整合领导小组在企业关闭整合过程中虽亦参与被兼并企业的资源核查、价款的核实及补偿工作，但被兼并企业应得的补偿款是由整合主体企业负责给付，白水县政府没有支付补偿款的义务。白水县政府所属机构白水县煤矿整顿关闭和资源整合工作领导小组办公室（以下简称县整合办）2011年2月14日发出经县煤矿整顿关闭和资源整合评估领导小组综合评议，并报县煤矿整顿关闭和资源整合工作领导小组同意，你矿应得补偿款3500万元，请于二月二十日之前到县整合办商谈领款及关闭等具体事宜的通知，仅是要求弘源煤业到县整合办商谈领款和煤矿整合关闭有关事宜，该通知不能作为白水县政府支付补偿款的依据。弘源煤业的诉讼请求缺乏事实依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回弘源煤业的诉讼请求。
陕西省高级人民法院（2016）陕行终74号行政判决书认为，弘源煤业收到县整合办2011年2月14日所发的通知后，因对补偿3500万元的数额有异议，未与整合主体企业白水县烽源煤业有限责任公司（以下简称烽源煤业，）签订移交与补偿协议，也未实际向烽源煤业办理资产交付手续。故该通知并非最终确定的移交与补偿协议，不能作为白水县政府支付补偿款的依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。
弘源煤业向本院申请再审，请求：1、撤销陕西省高级人民法院（2016）陕行终74号行政判决书和陕西省渭南市中级人民法院（2015）渭中行初字第00067号行政判决书。2、判令白水县政府支付剩余补偿款人民币贰仟伍佰伍拾万元整（￥25,500,000.00）及利息人民币柒佰贰拾六万元整（￥7,260,000.00）或发回重审。其申请再审的事实与理由为：弘源煤业与白水县政府之间的关系属于行政主体与行政相对人之间的行政法律关系。关闭煤矿是支付补偿款的基础，支付补偿款是关闭煤矿应当支付的成本，按照谁关闭谁补偿的原则，应当由县整合办进行补偿。弘源煤业与烽源煤业之间从未就矿井关闭、整合、补偿金额及支付方式等协商及达成协议，双方不存在法定或约定的民事关系。3500万的补偿款是由白水县政府工作机构评估确定，为白水县政府的单方行政行为。若补偿款应由烽源煤业支付，烽源煤业与本案中的具体行政行为和处理结果具有法律上的利害关系，应依法追加为第三人。一、二审判决将导致弘源煤业被政府强制关闭后，要求支付补偿款的主张没有救济途径，属于事实认定和适用法律错误。
白水县政府提交意见称：整合方案是根据国务院及省政府的政策精神制定的。县整合办向弘源煤业发出的通知是行政指导行为，该通知不是付款的直接依据，付款的依据是整合主体企业与被整合主体企业最终签订有关补偿与移交协议，弘源煤业至今未与烽源煤业签订移交与补偿协议，也未给烽源煤业交付任何资产。前期支付的950万元是烽源煤业的款项，不是县政府的财政资金。资源整合是合法的行政行为，补偿是整合企业与被整合企业之间的民事行为。补偿是对矿井土建工程、设备及安装工程的价值进行适当补偿，与资源补偿费没有关系。白水县政府没有付款的法定或者约定义务。请求驳回弘源煤业的再审申请。
本院经审理查明，2010年11月11日，白水县整合领导小组上报《白水县2010-2011年煤矿整顿关闭和资源整合实施方案》，确定由烽源煤业整合弘源煤业，关闭弘源煤业。整合后的补偿原则是：按照一托一的原则进行补偿，其中被兼并重组和整合的煤矿由整合主体企业负责补偿。2011年1月24日，县整合办通知：弘源煤业为省政府公告关闭矿井。同年2月14日，县整合办向弘源煤业发出通知：经县煤矿整顿关闭和资源整合评估小组综合评议，并报白水县煤矿整合领导小组同意，你矿应得补偿款3500万元，请于二月二十日之前到县整合办商谈领款及关闭等具体事宜。后烽源煤业向县整合办账号汇资源整合款1200万元。2015年2月，县整合办分三次向弘源煤业投资人林声佑支付补偿款950万元。同年5月28日，陕西永嘉信律师事务所向白水县政府发函，要求支付弘源煤业剩余补偿金2550万元。
另查明，烽源煤业已取得新的采矿许可证，其采矿许可证包含了原弘源煤业采矿许可证范围，其核定生产能力由原9万吨增加至45万吨。弘源煤业的煤炭资源费未予退回。烽源煤业未缴纳相关的资源费。
本院认为，按照《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定，行政许可只要是依法取得就应受法律保护。行政机关无论因法律规范废改，还是客观情况变化，亦或为了公共利益需要而变更或者撤回已经生效的行政许可，都应就由此造成的财产损失，对公民、法人或者其他组织依法给予补偿。按照该款规定的精神，弘源煤业因煤矿资源整合而丧失依法取得的许可，应当得到公平合理的补偿，而煤矿资源整合的实施者则负有落实相关补偿问题的职责。
根据《国务院办公厅转发安全监管总局等部门关于进一步做好煤矿整顿关闭工作意见的通知》（国办发〔2006〕82号）、国家安全生产监督管理总局等部门《关于加强煤矿安全生产工作规范煤炭资源整合的若干意见》（安监总煤矿〔2006〕48号，以下简称《煤炭资源整合若干意见》）以及《陕西省人民政府关于印发陕西省煤炭资源整合实施方案的通知》（陕政发〔2006〕26号，以下简称《煤炭资源整合实施方案》）等相关文件规定，各级政府是此次煤炭资源整合的责任主体，由省级人民政府统一组织和领导。因此，本案烽源煤业整合弘源煤业，并非平等主体间协商一致的企业兼并，而是政府行政命令下的煤炭资源整合。关闭弘源煤业并由烽源煤业整合弘源煤业，是省、市、县三级政府明确要求，并由省、市、县三级政府及其职能部门共同行使行政职权的结果。不仅如此，相关文件也将整合主体向被关闭矿井支付相应价款并由相关政府部门返还关闭矿井剩余采矿权价款，作为整合工作必不可分的一个组成部分。据此，在煤炭资源整合工作中，白水县政府既具有在省政府统一领导下具体实施的职权，亦对因此丧失采矿许可的企业负有保证解决补偿问题的职责。白水县政府认为补偿仅仅是整合企业与被整合企业之间的民事行为，其对有关补偿款确定和支付仅属行政指导，既不符合事实，也不符合法律与相关政策规定。
就弘源煤业的补偿问题，白水县政府曾通知弘源煤业应得补偿款3500万元，并请其于2月20日之前到县整合办商谈领款及关闭等具体事宜。后县整合办从烽源煤业提交的1200万元整合款中，拿出950万元交给弘源煤业投资人作为补偿款。其后，弘源煤业要求白水县政府支付剩余的2550万元补偿金。由此可见，弘源煤业的补偿问题并未完全落实，白水县政府对此仍负有继续落实的职责。同时，根据《陕西省煤矿整顿关闭和资源整合工作领导小组关于停产停工煤矿复产复工整改验收有关事项的通知》（陕煤整合发〔2011〕6号）、《白水县煤矿整顿关闭和资源整合工作领导小组关于印发〈白水县停产停工煤矿复产复工整改验收工作方案〉的通知》（白煤整合发〔2011〕5号）文件精神，以及《白水县煤炭局2012年煤矿春节后复产复工整改验收办法》规定，在煤矿整顿关闭补偿金尚未补偿到位的情况下，复产复工的验收工作不得进行。本案中，在烽源煤业与弘源煤业未签订相关协议、未就煤矿整顿关闭补偿金问题达成一致、煤矿整顿关闭补偿金也未补偿到位的情况下，白水县政府却进行了复产复工的验收，烽源煤业由此获得了包含原弘源煤业采矿许可证范围在内的新的采矿许可证，增加了弘源煤业主张补偿的难度。一、二审法院没有考虑白水县政府履责是否到位，仅以白水县政府的通知不能作为要求其支付补偿款的依据为由驳回诉讼请求，理由并不充分，应予纠正。
煤矿资源整合过程，是多环节的综合过程，涉及多个行政主体，具有多阶段行政管理的特征；同时既包括行政权的行使也包括民事主体协商，既有行政法律关系也有民事法律关系，既涉及行政法律责任也涉及民事法律责任。一个违法后果可能与多个行政主体的违法行为有关。就本案而言，弘源煤业补偿问题未获解决的原因，除了白水县政府可能存在履职不到位之外，陕西省国土厅注销弘源煤业的采矿许可证，并为烽源煤业颁发新的采矿许可证，也可能存在未尽相应义务的情形，烽源煤业作为整合主体也存在未履行相应义务情形，与本案的处理均有利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条的规定，应作为第三人参与诉讼，一、二审法院未通知烽源煤业和陕西省国土资源厅参与诉讼，构成程序违法。
综上，一、二审法院未充分考虑烽源煤业整合弘源煤业是政府主导下的煤矿资源整合，未准确界定各参与主体相应的权利（力）义务，未明确相应行政机关与烽源煤业、弘源煤业的不同法律责任，完全否定白水县政府在补偿问题上的行政义务，属认定事实不清。将补偿问题完全作为民事争议，未能全面理解相关整合的规定，且遗漏必须参加诉讼的当事人，构成程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四、五项、第九十二条第二款和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十条第四项之规定，裁定如下：
一、本案指令陕西省高级人民法院再审；
二、再审期间，中止原判决的执行。
审判长 耿宝建
审判员 李德申
审判员 李纬华
二〇一七年十二月二十八日
书记员 刘 潋
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