【裁判要旨】
政府信息公开是公民获取相关信息的法定途径，在申请内容具有不同理解的可能性之时，行政机关和申请者应当保持平等友善的沟通，共同确定申请的内容。及时沟通既是行政机关履行政府信息公开职责的必然要求，也是申请者知情权得以有效实现的保障。在申请人所提政府信息公开申请不明确的情况下，行政机关要求申请人对其申请内容进行补正说明，有其合理性。申请人通过抄录原申请内容的方式予以“补正”，其实是拒绝补正，其该行为与其通过政府信息公开实现知情权的初衷背道而驰。
【裁判文书】
上海市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）沪行再1号
抗诉机关上海市人民检察院。
再审申请人(一审原告、二审上诉人)张雄伟，男，1963年6月23日出生，汉族，户籍所在地上海市虹口区。
委托代理人张芩，女，1969年12月4日出生，汉族，户籍所在地上海市虹口区。
被申请人(一审被告、二审被上诉人)上海市规划和国土资源管理局，住所地上海市黄浦区。
法定代表人徐毅松。
委托代理人徐先飞。
委托代理人张燚鹭。
再审申请人张雄伟因被申请人上海市规划和国土资源管理局(以下简称市规土局)作出政府信息公开答复一案，不服上海市第三中级人民法院(2015)沪三中行终字第190号行政判决，向检察机关申请法律监督。上海市人民检察院于2018年4月19日作出沪检民(行)监[2018]XXXXXXXXXXX号行政抗诉书，向本院提出抗诉。本院于2018年5月28日作出(2018)沪行抗1号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，于2018年7月25日公开开庭审理了本案。上海市人民检察院指派检察员张某出庭。再审申请人张雄伟、委托代理人张芩，被申请人市规土局的委托代理人徐先飞、张燚鹭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
上海市黄浦区人民法院一审查明，张雄伟于2015年2月8日以邮寄方式向市规土局提出政府信息公开申请，要求获取：贵局制作或者保存的针对上海市房地产登记处于2012年6月28日作出的上海市房地产登记信息中“该处已批准建设用地”所对应的建设用地批准书及附图的内容信息材料。张雄伟提交了相关材料，其中包含申请所提及的上海市房地产登记信息。市规土局于2015年2月9日收到后，于3月3日作出延期答复通知书，告知延期至3月25日前作出答复，后市规土局又于3月13日作出政府信息公开补正申请告知书，以张雄伟申请内容不明确为由，要求张雄伟在10日内补正，市规土局就补正的内容进行指导：“包括能够据以指向特定政府信息的文件名称、文号或者其他特征描述”；市规土局另作提示：“经向房地产登记机构了解，‘该处已批准建设用地’的备案文件为沪府土(2004)768号(以下简称768号文)，请明确您是否需要768号文”。张雄伟于2015年3月21日提交了补正申请，但补正内容与原申请内容完全一致，故市规土局认为张雄伟的申请内容仍不明确，遂于2015年3月27日作出编号为沪规土资信公(2015)第137号政府信息公开申请告知书(以下简称被诉告知)，认为张雄伟提交的材料不符合《上海市政府信息公开规定》第二十一条规定的政府信息公开的申请要求，不适用于《上海市政府信息公开规定》，不再按照《上海市政府信息公开规定》作出答复。同时，市规土局在该告知书的尾部告知张雄伟：“经向房地产登记机构了解，“该处已批准建设用地”的备案文件为768号文，该文一并邮寄给您。”张雄伟收悉后不服，诉至上海市黄浦区人民法院，要求撤销被诉告知。
上海市黄浦区人民法院一审认为，市规土局具有受理和处理政府信息公开申请的职权。本案中，市规土局收到张雄伟的政府信息公开申请后，以张雄伟申请内容不明确为由要求其补正，并作了补正的指导，以及相关文件的提示。在张雄伟坚持原申请内容未作实际补正的情况下，市规土局在扣除补正期间的法定延长期限内作出被诉答复，其认定事实清楚，执法程序合法，适用法律正确。市规土局的便民措施，于法并无不当。张雄伟虽认为其申请的内容已经明确，但从其表述来看，对申请信息的描述缺乏直接指向的明确特征，对申请信息的定义以“内容信息材料”所作的泛指不具针对性，张雄伟以补正的形式提出与原来申请一致的内容来拒绝市规土局所作的补正指导和提示，不具补正的实质。张雄伟完全可以用直接明白的表述，而非用相关材料要求市规土局推导相关信息的内容，来向有关行政机关提出正当的政府信息公开请求。故张雄伟的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，难以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张雄伟的诉讼请求。
张雄伟不服一审判决，向上海市第三中级人民法院提出上诉。上海市第三中级人民法院经审理查明，一审判决认定事实清楚，依法予以确认。
上海市第三中级人民法院二审认为，市规土局依法具有受理向其提出的政府信息公开申请并作出答复的法定职权。市规土局收到张雄伟的政府信息公开申请后，经批准延期、要求补正后于法定答复期限内作出被诉告知，执法程序合法。本案中，张雄伟申请公开的信息，缺乏据以指向特定政府信息的法定条件，市规土局认为张雄伟的申请内容不明确，作出被诉告知符合《上海市政府信息公开规定》第二十一条第一款第(二)项的规定，并无不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决驳回上诉，维持原一审判决。
张雄伟仍不服，向本院申请再审。本院于2017年1月13日作出(2016)沪行申693号行政裁定，驳回了张雄伟的再审申请。张雄伟仍不服，向检察机关申请法律监督。
上海市人民检察院抗诉认为，张雄伟在申请涉案信息公开时将其从上海市房地产登记处获取的《上海市房地产登记信息》一并提交市规土局，其上记载了北宝兴路XXX弄XXX号北间房屋的房屋状况及土地概况，上海市房地局在该虹口区广中路街道232街坊5丘土地状况的下方注明该处已批准建设用地。据此，张雄伟要求获取的信息即是涉及上述地块的建设用地批准书及附图的相关信息，张雄伟对申请公开信息的描述明确具体，具有直接指向性。一审法院认为张雄伟对申请信息的定义以“内容信息材料”所作的泛指不具有针对性，二审判决认为张雄伟申请公开的信息缺乏据以指向特定政府信息的法定条件，但从张雄伟申请的表述内容看，其在定语部分已经具体表述为涉案地块的建设用地批准书和附图，张雄伟申请公开的信息具有明确的指向。原二审判决认为张雄伟的申请内容不明确，认定事实错误。市规土局具有核发建设用地规划许可证的职责，应当依法公开的张雄伟申请公开的信息。原二审判决认定事实的主要证据不足，适用法律错误。
本案再审中，再审申请人张雄伟同意检察机关的抗诉意见。并认为，其在申请之时加上“内容信息材料”是因为不清楚市规土局以何种形式记录和保存建设用地批准书，如果市规土局以文本形式保存就应公开文本，如果是以内容摘录形式归档就应提供内容摘录。其提出的政府信息公开申请内容明确，所申请的政府信息属于被申请人公开的职责权限范围。其拒绝补正系因为行政机关在其申请明确的情况下提示768号文涉嫌误导，拒绝补正具有正当性。被诉告知及原一、二审法院所作判决适用法律错误，请求撤销原审判决，并依法改判。
被申请人市规土局不同意检察机关的抗诉意见，并认为张雄伟所提政府信息公开申请中关于“内容信息材料”的表述会引发歧义，可以理解为建设用地批准书的内容或者建设用地批准书所记载的信息材料等，张雄伟的申请本身并不明确。其要求张雄伟补正具有合理性，在张雄伟拒绝补正的情况下作出被诉告知，并无不当。房地产登记处在涉案登记簿上所作“该处已批准建设用地”注记的依据为768号文并非建设用地批准书，故其在作出政府信息公开告知时将768号文提供给张雄伟，并在告知书中明确告知“‘该处已批准建设用地’的备案文件为768号文”。在本案再审期间，被申请人经过查询，“北宝兴路XXX弄XXX号北间”对应的建设用地批准书为2014年上海市虹口区人民政府制作的虹府土[2014]字第015号建设用地批准书，同时张雄伟在提起本案所涉政府信息公开申请之前已经获取该用地批准书，张雄伟对相关信息已经有所了解。原一、二审法院判决正确，请求依法予以维持。
经再审查明，原一、二审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。
本院认为，市规土局具有对张雄伟向其提出的政府信息公开申请进行处理的职责。市规土局收到张雄伟的政府信息公开申请以后，在法定期限内作出延长答复期限告知、补正告知、被诉政府信息公开答复，程序合法。
本案的争议焦点是张雄伟所提政府信息公开申请是否明确，市规土局要求张雄伟补正是否妥当。政府信息公开是公民获取相关信息的法定途径，在申请内容具有不同理解的可能性之时，行政机关和申请者应当保持平等友善的沟通，共同确定申请的内容。及时沟通既是行政机关履行政府信息公开职责的必然要求，也是申请者知情权得以有效实现的保障。本案中，张雄伟要求公开的是作为“该处已批准建设用地”注记依据的“建设用地批准书及附图的内容信息材料”。“建设用地批准书及附图”之外加上“内容信息材料”的表述，使得原本清晰的概念具有不同理解的可能性，张雄伟在本案再审开庭时对“内容信息材料”的解释亦证明该表述内容存在不确定性。市规土局收到申请并经查询后发现“该处已批准建设用地”注记的依据是768号文，而相关的土地批文又是建设用地批准的内容之一，在此情况下，市规土局要求张雄伟对其申请内容进行补正说明，并询问张雄伟是否需要作为注记依据的768号文，有其合理性。张雄伟作为有经验的政府信息公开申请者，应当知道拒绝补正无助于其获得相关政府信息，但张雄伟在收到补正告知以后未选择与行政机关沟通，未对其申请内容进行解释说明，而是通过抄录原申请内容的方式予以补正，实质是拒绝补正。张雄伟在再审开庭审理时表述行政机关在作出补正告知时披露768号文涉嫌误导系对行政机关正常履职行为的无根据揣测，此不信任市规土局的态度与其向市规土局申请信息公开的行为相悖，亦损害了其自身本享有的补正权利，系对其本次信息公开申请目的的实现自设障碍。市规土局在张雄伟拒绝补正以后，作出被诉告知，同时便民提供768号文，并无不当。
纵观本案，市规土局对于作为“该处已批准建设用地”依据的768号文的披露以及便民提供，足以说明该局在处理张雄伟所提本次政府信息公开申请中系积极履职，而非以申请不明确为由故意为难申请者，推脱其应当履行的政府信息公开职责。张雄伟若能正常补正或能遵循原审法院的指引去掉“内容信息材料”的表述重新向市规土局提出政府信息公开申请，应当早已得到相对应答复。其拒绝补正等行为与其主张的实现知情权的初衷背道而驰。
综上所述，张雄伟所提之申请实不明确，具有多种理解之可能，市规土局要求张雄伟进行补正，具有合理性。在张雄伟拒绝补正的情况下，市规土局所做被诉告知，并无不当。原一、二审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。再审申请人张雄伟的再审请求及抗诉机关的抗诉理由不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项、第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款之规定，判决如下：
维持上海市第三中级人民法院于2015年12月1日作出的(2015)沪三中行终字第190号行政判决。
本判决为终审判决。
审 判 长 汤 军
审 判 员 黄自耀
审 判 员 陈振宇
二〇一八年九月七日
书 记 员 潘 亮
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