未经质疑的投诉事项不属于财政部门的投诉处理范围

一、案情介绍

A公司和B公司共同参加全自动化学发光免疫分析仪采购项目的政府采购活动，A公司中标。B公司认为A公司不具备中标资格，向采购人和代理机构提出质疑。质疑内容为：1.A公司营业执照的经营范围中没有6840二类分析仪登记就不能够允许销售，否则违反了《企业法人登记管理条例》第二十九条第二款和《企业法人登记管理条例施行细则》第六十条第四款规定。2.经营医疗器械的公司必须具备工商行政管理局发放的营业执照核准经营范围内的产品才能销售，必须具备食品药品监督管理局发放的经营许可证或经营备案凭证，核准经营范围内的产品才能销售，否则将构成违法销售。代理机构认为A公司具有《第二类医疗器械经营备案凭证》（以下简称《备案凭证》），具有经营采购产品的资质。B公司不服该质疑答复，向某财政部门投诉：1.A公司营业执照中不包含二类分析仪登记，那么就不能经营该产品。2.A公司未提供《备案凭证》，询价小组未按照询价文件进行评审。某财政部门调查后作出《处理决定》认定：1.A公司具备6840二类分析仪经营资质，投诉事项1没有事实依据；2.B公司未对询价小组未按规定评审进行质疑与投诉，因此，询价小组在本次询价采购评审中未依询价文件要求进行评审，不属于本次投诉处理范围，由监督部门另行启动监督检查程序。据此，驳回了B公司的投诉。

二、政府法律顾问分析

焦点问题：未经质疑的投诉事项不属于投诉处理范围。

财政部门作为政府采购的监督管理部门，处理在政府采购过程中有关政府采购的法律、行政法规和规章的执行情况；采购范围、采购方式和采购程序的执行情况；采购人员的执业素质和专业技能等。换句话说，财政部门对政府采购活动的监管是全方位的。但是，这个全方位的监管是建立在财政部门依法行政的基础之上，即全方位的监管依然应当遵循行政法的基本原则，法无规定即禁止。

对于财政部门处理投诉事项的范围，财政部于2017年12月26日颁布，2018年3月1日起施行的《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）有明确的规定。财政部94号令第十七条规定，质疑供应商对采购人、代理机构的答复不满意，或者采购人、代理机构未在规定时间内作出答复的，可以在规定时间内提出投诉。第十九条规定了投诉人提起投诉应当符合的条件，包括：提起投诉前已依法进行质疑；内容符合本法规定，在投诉有效期限内提出，且投诉事项未经其他财政部门处理。第二十条更明确了，供应商投诉的事项不得超出已质疑事项的范围，除了基于质疑答复内容提出的投诉事项外。

根据以上的规定，财政部门处理投诉事项的范围很明确，即该投诉事项已经过质疑，除非该投诉事项是基于质疑答复本身产生的。前述案件中，B公司在质疑的过程中，提出的质疑事项是A公司营业执照的经营范围中没有6840二类分析仪登记就不能够允许销售，以及经营医疗器械的公司必须具备工商行政管理局发放的营业执照核准经营范围内的产品才能销售。代理机构回复说A公司持有《备案凭证》，具有经营采购产品的资质。之后，B公司基于该质疑答复，向某财政部门投诉。B公司的投诉事项不仅包括了质疑事项，同时又提出A公司未提供《备案凭证》，询价小组未按照询价文件进行评审。从这里我们可以看出，B公司在质疑事项中强调的是营业执照的经营范围与实际不一致的问题，代理机构回复的也是A公司具有经营资质，两者均与A公司是否在投标文件中提供了《备案凭证》，以及询价小组是否按询价文件进行评审无关。因此，关于A公司是否提供了《备案凭证》，询价小组是否按询价文件进行评审，未经过质疑，也与质疑答复无关，不符合投诉事项的要求，也就不属于财政部门处理投诉事项的范围。

此外，关于B公司在复议申请过程中提出的：（1）A公司变更了法定代表人、企业名称和住所等事项，认为名称变更后原公司即不存在，则是明显的错误。根据《中华人民共和国公司法》第七条的规定，公司营业执照所载事项包括名称、法人、地址等变更的，由登记管理机关换发营业执照即可，与公司是否仍然存续无关。（2）采购中心不应依据《某某省企业登记制度改革十六条意见》认定A公司是否具备成交资格。A公司的成立日期是2009年4月29日，早于《某某省企业登记制度改革十六条意见》的印发日期（2013年12月2日）印发的文件，因此该文件不适用于A公司。规范性文件生效后，即对所有产生的属于该文件调整范围内的问题产生效力。A公司虽成立于该文件生效前，但在运营过程中产生的于该文件生效后的事务则属于该文件管辖。B公司的以上理由，均因基础性错误，且与质疑投诉事项缺乏关联，不属于复议机关审理范围。

三、法律顾问办案体会与意见

财政部门对政府采购活动的监管方式，目前主要分为投诉和监督检查两种，投诉是依申请进行，监督检查则主要依职权主动进行。对于前者有《政府采购法》《政府采购法实施条例》《政府采购质疑和投诉办法》进行了明确规定，供应商依据该规定在满足相应条件的时候进行质疑，对质疑答复不满，就质疑事项进行投诉，财政部门依法予以受理，并在规定的期限内处理经质疑的投诉事项，或基于质疑答复产生的投诉事项。换句话说，财政部门通过投诉方式进行的监管，在监管的发起，受理范围和处理方式上均受《政府采购法》等法律法规的明确规定。而对于依职权主动启动的监督检查程序，常见的方式主要有供应商举报和财政部门依法监督。但即使是举报，举报人也相当于是给财政部门提供了一个启动监督检查的线索，财政部门的监督检查并不会限于举报人所举报的事项，这也是财政部门对采购活动进行监管的两种方式的重要区别。

投诉和监督检查的区别还包括以下几点。（1）主体不同：提起投诉的主体限于参加采购活动的供应商；但任何人都可以向财政部门就采购项目提起举报。（2）启动期限不同：投诉人要严格按照质疑、投诉的期限规定，在期限内提起质疑、投诉；举报人可以在任何时候提起举报，监管部门也可以在采购活动的任何一个过程，包括结束后依法监管。（3）处理期限不同：财政部门必须在规定期限内处理投诉事项，对于监督检查则无此要求。（4）处理程序不同。《政府采购质疑和投诉办法》对质疑、投诉程序作了明确的规定；监督检查则没有明确的程序规定。

据此，要区别财政部门在监督检查和投诉处理中的权限问题，并根据实际情况选择维权的方式。