【裁判要旨】
中华人民共和国住房和城乡建设部《住房城乡建设行政复议办法》第十三条第三款规定：”对涉及不动产的行政行为从作出之日起超过20年、其他行政行为从作出之日起超过5年申请行政复议的，行政复议机关不予受理。”第五十一条规定：”本办法所称‘涉及不动产的行政行为’，是指直接发生设立、变更、转让和消灭不动产物权效力的行政行为。”故，对不直接发生设立、变更、转让和消灭不动产物权效力的行政行为，行政复议最长期限应为行政行为作出之日起5年。
建设用地规划许可证是城市规划主管部门确认建设项目的位置、用地性质、面积和范围等符合城市规划的法律凭证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向土地管理部门申请用地。也就是说，建设用地规划许可证，仅是申请建设用地的前提条件，并不会直接发生设立、变更、转让或消灭不动产物权的效力。《建设用地规划许可证》不属于《住房城乡建设行政复议办法》第五十一条规定的涉及不动产的行政行为，只能适用5年的最长申请期限。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行政 裁 定 书
（2017）最高法行申3872号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：崔志惠，女，1951年3月24日出生，汉族，住天津市滨海新区。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：薛殿岭，女，1969年8月3出生，汉族，住天津市滨海新区。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：吴玉国，男，1971年8月24日出生，汉族，住天津市滨海新区。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：吴玉占，男，1970年2月22日出生，汉族，住天津市滨海新区。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：孙洪明，女，1964年10月30日出生，汉族，住天津市滨海新区。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：王文钢，男，1965年6月13日出生，汉族，住天津市滨海新区。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：吴锡利，男，1952年3月10日出生，汉族，住天津市滨海新区。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：褚锦秀，女，1971年6月23日出生，汉族，住天津市滨海新区。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：白秀云，女，1964年4月8日出生，汉族，住天津市滨海新区。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：吴玉涛，男，1961年5月23日出生，汉族，住天津市津南区。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：薛殿娥，女，1968年2月19日出生，汉族，住天津市滨海新区。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：赵桂芬，女，1959年1月29日出生，汉族，住天津市滨海新区。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：高文英，女，1961年3月16出生，汉族，住天津市滨海新区。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：吴玉柱，男，1958年5月2日出生，汉族，住天津市滨海新区。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：高文河，男，1963年7月25日出生，汉族，住天津市滨海新区。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：尚兆红，女，1958年12月22日出生，汉族，住天津市滨海新区。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：天津市滨海新区人民政府，住所地：天津市滨海新区大连东道1060号。
法定代表人：杨茂荣，天津市滨海新区人民政府区长。
再审申请人崔志惠等十六人因诉天津市滨海新区人民政府（以下简称滨海新区政府）行政复议一案，不服天津市高级人民法院（2016）津行终484号行政判决，向本院申请再审。本院依法由审判员梁凤云、审判员罗霞、审判员王海峰组成合议庭审查了本案。现已审查终结。
天津市第二中级人民法院一审查明，崔志惠等十七人原为天津市塘沽区驴驹河村村民。2009年7月3日原天津市塘沽区规划局（后并入天津市滨海新区规划和国土资源管理局，以下简称滨海规国局）向天津市滨海新区土地整理储备中心（以下简称土地储备中心）颁发了编号为：2009塘沽地证0016《建设用地规划许可证》，用地项目名称为”塘沽区大沽街驴驹河土地收购整理项目”，用地面积342806.58平方米。崔志惠等二十二人于2016年1月10日向滨海新区政府提出行政复议申请，以不存在作出编号为：2009塘沽地证0016《建设用地规划许可证》所依据的城市控制性详细规划为由，请求确认编号为：2009塘沽地证0016《建设用地规划许可证》的建设规划用地许可行为无效。滨海新区政府于2016年1月11日收到复议申请后，2016年3月8日作出津滨政复驳字[2016]28号《驳回行政复议申请决定书》，认定被申请人滨海规国局于2009年7月3日核发《建筑用地规划许可证》，是对建设项目申请用地规划的许可，对崔志惠等人的合法权益不产生实际影响，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《实施条例》）第四十八条第一款第二项的规定，驳回崔志惠等二十二人的行政复议申请。并于2016年3月9日分别邮寄送达崔志惠等二十二人及滨海规国局。崔志惠等十七人不服，提起行政诉讼。
一审法院另查明，案外人徐永庆、徐永发、任玉胜三人曾就此复议事项于2015年9月21日向天津市规划局申请行政复议，天津市规划局于2015年11月9日作出规复决字[2015]30号《行政复议决定书》，维持了涉案的颁证行为。同年11月24日案外人徐永庆、徐永发、任玉胜三人向天津市滨海新区人民法院提起行政诉讼，天津市滨海新区人民法院2016年1月12日作出（2015）滨行初字第0310号行政裁定，以颁证行为对上述三人的合法权益不产生实际影响为由，驳回徐永庆、徐永发、任玉胜的起诉。
天津市第二中级人民法院一审认为，依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十二条的规定，滨海新区政府具有作出被诉行政行为的主体资格及职权范围。经审查，滨海新区政府于2016年1月11日收到复议申请后，于2016年3月8日作出津滨政复驳字[2016]28号《驳回行政复议申请决定书》，并于2016年3月9日分别邮寄送达双方当事人，未超过《行政复议法》第三十一条第一款规定的六十日，其复议程序合法。滨海规国局于2009年7月3日核发《建设用地规划许可证》，是对建设项目申请用地规划的许可，崔志惠等人并非行政行为的相对人，涉案的《建设用地规划许可证》与其没有法律上的利害关系，对其合法权益不产生实际影响，滨海新区政府依据《实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，驳回崔志惠等人的行政复议申请并无不当。一审法院根据《行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回崔志惠等十七人的诉讼请求。
崔志惠等十七人不服一审判决，向天津市高级人民法院上诉，请求撤销一审判决，发回重审或查清事实后改判。
天津市高级人民法院二审确认一审法院查明的事实。二审法院认为，根据《行政复议法》第十二条第一款的规定，滨海新区政府具有作出本案被诉驳回行政复议申请决定的主体资格和法定职权。本案被诉行政行为涉及的2009塘沽地证0016《建设用地规划许可证》，是滨海规国局于2009年7月3日向土地储备中心核发的，是规划部门对建设项目申请用地规划的许可，崔志惠等十七人并非行政行为的相对人，用地规划许可行为对崔志惠等十七人合法权益不产生实际影响，因此崔志惠等十七人与规划许可的颁证行为没有法律上的利害关系。滨海新区政府依据《实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，驳回崔志惠等十七人的行政复议申请并无不当。崔志惠等十七人因天津市滨海新区驴驹河实施整体拆迁，对滩涂权属、拆迁等问题有争议，通过申请政府信息公开提起了大量行政复议和行政诉讼。天津市高级人民法院(2016)津行终199号行政裁定书认定：包括崔志惠等十七人在内的驴驹河集体经济组织成员已签订拆迁协议，崔志惠等十七人如对拆迁协议有异议，应当依据《信访条例》等规定，依法行使救济权利。但是，上诉人崔志惠等十七人在内的驴驹河集体经济组织成员采取多人多次重复申请公开相同、同类政府信息，继而申请行政复议、提起行政诉讼的方式，引发了大量政府信息公开行政争议以及行政复议、行政诉讼案件。以期达到扩大影响、反映信访诉求的目的，其起诉不具有依法应予救济的诉讼利益，与《行政诉讼法》第一条”解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益”的立法本意相悖，浪费了行政资源和司法资源，已构成诉讼权利的滥用。二审法院依照《行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持原判。
崔志惠等十六人不服上述判决，向本院申请再审称，1.2009塘沽地证0016《建设规划用地许可证》的行政许可行为系针对申请人所居住房屋下的土地作出的行政许可行为，作为房屋和土地的使用人，该行政许可行为与申请人存在重大利益关系，申请人是该行政许可行为的利害关系人，本应享有《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第三十六条规定的知情权、陈述和申辩等权利，此外还应享有《行政许可法》第四十七条规定的要求听证的权利；2.2009塘沽地证0016《建设规划用地许可证》作为核准”津国土房拆许字(2009)第107号《房屋拆迁许可证》的申请材料，直接导致了申请人房屋的拆迁。被申请人未依照《行政许可法》第三十六条、第四十七条规定，将上述《建设规划用地许可证》和《房屋拆迁许可证》的行政许可行为告知申请人并听取申请人的意见，因此被申请人与拆迁单位存在恶意串通的嫌疑。被申请人颁发的《建设规划用地许可证》上载明”此证只做拆迁安置和土地整理使用”，发证的目的就是为了申请人房子下面的地，足以证明行政许可行为与申请人之间存在重大利益关系；3．被申请人无一证据可证明2009塘沽地证0016《建设规划用地许可证》的行政许可行为未对申请人产生影响，原审判决以申请人”并非行政行为的相对人”为由，认定申请人与2009塘沽地证0016《建设规划用地许可证》的行政许可行为没有利害关系，既无事实证据亦无法律依据，属基本事实认定不清。据此，请求撤销天津市第二中级人民法院（2016）津02行初185号行政判决和天津市高级人民法院（2016）津行终484号行政判决，指令天津市高级人民法院再审本案。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条的规定，建设用地规划许可证是城市规划主管部门确认建设项目的位置、用地性质、面积和范围等符合城市规划的法律凭证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向土地管理部门申请用地。也就是说，建设用地规划许可证，仅是申请建设用地的前提条件，并不会直接发生设立、变更、转让或消灭不动产物权的效力。本案中，滨海规国局决定是否向土地储备中心颁发建设用地许可证，本身并不会直接影响崔志惠等人的合法权益。如果崔志惠等人认为自己的合法权益受到了侵害，可以在征收或补偿环节依法寻求救济，而非颁发建设用地许可证环节。从另案查明的事实看，包括崔志惠等十七人在内的驴驹河集体经济组织成员已签订拆迁协议，申请人如认为自己的合法权益受到侵害，应当针对直接涉及其权益的行政行为提起复议或诉讼。一、二审判决据此驳回崔志惠等人的诉讼请求，并无不当。
根据《行政复议法》第九条、《实施条例》第二十八条第四项的规定，行政复议申请应在法定申请期限内提出；公民、法人或者其他组织可以自知道具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请，但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。中华人民共和国住房和城乡建设部《住房城乡建设行政复议办法》第十三条第三款规定：”对涉及不动产的行政行为从作出之日起超过20年、其他行政行为从作出之日起超过5年申请行政复议的，行政复议机关不予受理。”第五十一条规定：”本办法所称‘涉及不动产的行政行为’，是指直接发生设立、变更、转让和消灭不动产物权效力的行政行为。”故，对不直接发生设立、变更、转让和消灭不动产物权效力的行政行为，行政复议最长期限应为行政行为作出之日起5年。本案中涉及的《建设用地规划许可证》不属于《住房城乡建设行政复议办法》第五十一条规定的涉及不动产的行政行为，只能适用5年的最长申请期限。滨海规国局于2009年7月3日颁发2009塘沽地证0016《建设用地规划许可证》，崔志惠等人于2016年1月10日提起行政复议，已经超过5年的行政复议最长期限。根据《行政复议法》第十七条、《实施条例》第二十八条第四项的规定，应当决定不予受理。鉴于滨海新区政府已经受理复议申请，依据《实施条例》第四十八条第一款第二项的规定驳回申请，并无不当。
综上，再审申请人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回崔志惠等十六人的再审申请。
审判长 梁凤云
审判员 罗 霞
审判员 王海峰
二〇一七年十二月二十九日
书记员 卫倩男
【注：本文转载自“行政法”微信公众号，我们尊重原创，版权归原作者所有，如有侵权，请及时联系，谢谢！】