作者：陈星儒（武汉大学法学院博士研究生）
原载：《法律适用(司法案例)》2018年14期
摘要：信赖保护原则体现于《行政许可法》第8条、第69条中，其法教义学内涵在郴州饭垄堆矿业有限公司诉国土资源部一案中得以充分释明。在信赖基础之构成上，本案在第8条规定的“依法取得”基础上增加了“不存在重大明显违法”这一要件；明确受该原则约束的主体除了首次许可机关、延续许可机关之外，还包括作为争议裁决机关的复议机关和人民法院；阐明行政许可在合法、一般性违法、重大明显违法状态下对行政机关具有不同约束力，要求行政机关对其进行改变时在实体上应合乎比例，在程序上应说明理由。因一般违法或重大违法对被许可人之信赖利益存在截然不同的影响，人民法院尚需在实践中进一步将“重大明显违法”的情形予以类型化。
信赖保护原则是行政法的基本原则，其以诚实信用原则为基础，要求行政机关不得任意变更由行政活动所形成的法律状态，尤其是在该法律状态能够为相对人带来收益时，行政机关对该法律状态的变更需要对造成的相对人损失予以补偿。信赖保护原则在学理上是明确的，其由信赖基础、信赖行为、值得保护的信赖三个方面构成；在立法中，《行政许可法》第8条、第69条则较为完整地体现了信赖保护原则。不仅如此，在司法实践当中，信赖保护原则也是法官予以判断行政裁量权行使之合理性的有力工具，早在1999年的田永诉北京科技大学案中，司法机关即通过判决明确了信赖保护对行政活动开展的拘束。晚近以来，也有学者通过对类案的分析，提出了最高法院认定信赖利益存在与否的两种模式，即“信赖基础与相对人客观行为共同生成信赖利益”和“作为信赖基础的政府行为生成信赖利益”。
应该说，在法律缺乏明确规定的情况下，司法机关援引作为法律原则的信赖保护原则以补充法律漏洞有其正当性，而信赖保护原则在行政诉讼过程中的应用对于提升司法对行政活动之审查力度和对相对人权利的保护程度也大有裨益。不过，谦抑是司法的基本属性，尤其在行政审判中，涉及到对行政事务的专业性判断时，司法机关更应保护谦抑立场。据此，在司法实践广泛接纳信赖保护原则且已发展出该原则适用的两种模式的情况下，信赖保护原则适用过程中的谦抑性则需要回归法教义学立场对该原则加以分析并阐明其基本内涵，否则，信赖保护在内容上却未在法律规范体系中明晰其轮廓，该原则就只能成为公法领域“熟悉的陌生人”。如上所述，《行政许可法》第8条、第69条已规定信赖保护原则。据此，就行政许可案件中的信赖保护原则适用而言，法院需要在这两个条款的已有涵义中展开推理与论证，这就要求学界回到法教义学范畴内对这两个条款的内在涵义予以进一步阐释，如此信赖保护原则的适用方有可能走向精致化。而由最高人民法院再审审理的郴州饭垄堆矿业有限公司诉国土资源部一案则为阐明信赖保护原则之教义学内涵提供了契机。
一、基本案情及裁判理由
（一）基本案情
2006年1 月16 日，经湖南省国土厅许可，郴州市兴光矿业有限公司取得了郴州市兴光矿业有限公司红旗岭矿的采矿权，采矿许可证有效期限为2006 年1 月至2010 年 1 月。到2009 年，郴州市兴光矿业有限公司与中信集团协议共同设立了中信兴光公司经营该矿山，并于许可证有效期内办理了许可证的转让和延续登记手续，中信兴光公司成为许可证载明的权利人。该许可证并于2010 年和2011 年向国土资源部办理了采矿许可延续登记手续，有效期延续至2012 年10 月，国土资源部在该采矿许可证上标注：“请在本证有效期内解决重叠问题，重叠问题解决后，再申请办理延续登记。否则不再予以延续。”
采矿权利人“苏仙区饭垄堆北段有色金属矿”对“苏仙区饭垄堆北段有色金属矿”的采矿许可权证则于2006 年3 月24 日取得。2011 年该证到期后，权利人向湖南省国土资源厅申请办理了采矿权延续登记手续；同时，由于“苏仙区饭垄堆北段有色金属矿”不具有法人资格，权利人重新登记成立了饭垄堆公司作为权利人并办理了登记，该采矿许可证的有效期限为2011 年9 月1 日至2014 年9 月1 日。
由于红旗岭矿与饭垄堆矿存在矿区垂直投影重叠，郴州市人民政府和郴州市苏仙区人民政府自2010 年起即对红旗岭矿区进行重点整合，在整合过程中，饭垄堆公司与中信兴光公司签订承诺书，承诺在各自的采矿权范围内开采，但矿区垂直投影重叠尚未得到彻底解决。据此，2012 年，中信兴光公司向国土资源部提起行政复议要求撤销湖南省国土厅（授权郴州市国土局）于2006 年向饭垄堆公司颁发、于2011 年又经湖南省国土厅延续的2011 年《采矿许可证》的具体行政行为，其复议理由为矿区存在垂直投影重叠、湖南省国土厅授权郴州市国土局向饭垄堆公司颁发《采矿许可证》违反法定程序等。国土资源部受理复议申请后，经调查，作出撤销湖南省国土厅向饭垄堆公司颁发采矿许可证的复议决定，其理由有二：一是郴州市国土资源局于2006 年依湖南省国土资源厅之授权颁发采矿许可证，国土资源部的相关文件明确禁止省级国土资源部门将铅、锌、银等矿种开采许可权进行授权，因此郴州市国土资源局颁发许可的行为违法，并直接影响到2011 年湖南省国土资源厅变更登记后的许可证的合法性；其二，本案红旗岭矿、饭垄堆矿等存在矿权范围垂直投影重叠，违反《国务院办公厅转发国土资源部〈关于进一步治理整顿矿产资源管理秩序的意见〉的通知》的规定。
（二）裁判理由
此案经北京市第一中级人民法院、北京市高级人民法院一审、二审和最高人民法院再审审理，一审法院作出驳回饭垄堆公司诉讼请求的判决，二审法院作出维持判决，同时指出国土资源部执法过程中存在的瑕疵。最高人民法院则撤销了一、二审法院的判决，同时撤销国土资源部的复议决定，责令其于法定期限内重新作出行政复议决定。该案在实体上主要存在两大问题，一是2011 年采矿许可证的合法性问题，而该问题又与2006 年许可证的合法性相关联；二是垂直投影重叠与撤销的关系问题。三级法院分别对这两个问题展开了论证。
1.一、二审法院
在实体层面，一审法院北京市中级人民法院分别论述了以下三个问题：关于2006 年采矿许可是否属于2011 年采矿许可合法性审查要素的问题；关于湖南省国土厅授权郴州市国土局向饭垄堆公司颁发《采矿许可证》是否违法的问题；关于饭垄堆公司与中信兴光公司的采矿权是否存在重叠，是否足以导致涉案采矿许可证被撤销的问题。针对第一个问题，北京市第一中级人民法院指出，2011 年《采矿许可证》系由2006 年《采矿许可证》延续变更而来。虽然两者的发证机关、矿种和生产规模有所区别，但这无法否定两者之间的权利延续关系；据此，2006 年采矿许可证的合法性属于2011 年采矿许可证的合法性审查要素。针对第二个问题，北京市中级人民法院指出，《矿产资源开采登记管理办法》已明确规定案件所涉及的矿种属于国土资源部授权省国土资源厅审批发证的范围，而省国土资源厅不得再行授权。湖南省国土资源厅违反上述规定将许可权授予郴州市国土局行使，这使该局颁发的2006 年采矿许可证存在合法性问题；而2011 年采矿许可证作 为2006 年采矿许可证的延续，其当然继承了2006 年许可证存在的合法性瑕疵。针对第三个问题，北京市第一中级人民法院认为，垂直投影重叠造成两项采矿许可权的冲突，而中信兴光公司的权利在先，因此，国土资源部撤销饭垄堆公司许可证的行为并无不当。
二审法院北京市高级人民法院维持了一审法院的判决。不同的是，北京市高级人民法院区分了一般性违法与重大明显违法，其认为2006年采矿许可证构成一般性违法而非重大明显违法；但更加突出2011年采矿许可证存在垂直投影重叠而构成重大明显违法，其指出，在该采矿许可证颁发时，国土资源部制发的《关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》已生效，且明确禁止采矿许可权存在垂直投影重叠。据此，北京市高级人民法院认为国土资源部应当在复议决定中突出2011 年采矿许可证的这一违法性。
2.最高人民法院
最高人民法院采取了与一、二审法院截然不同的观点：就2006 年采矿许可证之合法性问题，最高人民法院认为，2006 年许可证的颁发确实违反了国土资源部关于采矿许可权不得再次授权的决定，但该违法责任不应全部由饭垄堆公司承担，该公司通过合法程序取得采矿许可权，其权利应受法律保护。在此基础上，最高人民法院进一步指出，2011 年许可证虽为2006 年许可证的延续，但2011 年许可证由湖南省国土资源厅直接颁发，这使得2006 年许可证存在的违法情形得以消除，据此不能认定2011 年采矿许可证存在违法性。更为重要的是，最高人民法院还提出垂直投影重叠并不影响2011年采矿许可证的合法性，即最高人民法院通过对国土资源部相关规范文件的综合分析，认为现行立法并未完全禁止设立区分矿业权或者重叠矿业权，因此得出垂直投影重叠并不必然影响2011 年采矿许可证合法性的结论。对于垂直投影重叠与许可证撤销的关系问题，最高人民法院则认为，垂直投影重叠的处理有多种方式，撤销只是其中一种方式，各种方式的应用需要适用比例原则加以选择；纵使是国土资源部认为需要予以撤销的，也需要通过说明理由以展现其对全案的综合考虑。
综上，最高人民法院在判决中多次提到信赖利益保护。实际上，《行政许可法》第8 条已明确规定信赖利益保护原则。通过该案的审理，《行政许可法》第8 条中的“依法取得”“行政机关”“不可擅自改变”等涵义得以明确，信赖利益保护原则的内涵与要件在法教义学范畴内得以基本确定。
二、信赖基础的认定
“信赖保护原则‘保护人民的正当信赖’的作用，其更多地是强调信赖保护原则赋予相对人可以要求行政主体或法院保护其信赖利益的权利，是从权利面向体现信赖保护原则。”其中，信赖基础是信赖利益保护原则适用的前提，只有信赖基础的存在，相对人利益才有予以保护的必要。在信赖保护原则当中，信赖基础指向于行政机关的行为，即只要行政机关实施了导致信赖产生的行为，则可认为信赖基础的存在。作为信赖基础的行政行为是否合法并不影响信赖利益的产生，即只要行政机关实施了能够引发信赖的行为，则不论该行为合法与否，由此引发的相对人信赖利益都应当予以保护。“‘信赖基础’指的是行政主体行使公权力所为的行为，该行为不以是否合法为限，只要是已经发生法律效力的行政行为即可。”《行政许可法》对作为信赖基础之行政活动是否需要具备合法性并无特别规定，其仅规定公民、法人或者其他组织“依法取得”的行政许可受法律保护，即相对人只要是“依法取得”的行政许可，则可进入信赖保护的范围内。从语义分析的角度出发，该条规定的主语为“公民、法人或者其他组织”，“依法取得”也应当仅包含公民、法人或者其他组织的行为，即只要上述主体的行为是合法的，其取得的许可就应当受到保护，即使行政行为违法也不影响信赖基础的成立。此项解读也可以在《行政许可法》第69 条中得到印证。当然，也有学者认为，无效的行政行为不能作为信赖基础，“违法的行为只要没有达到无效的程度，其仍然可以作为信赖的基础。”
据此，关于信赖基础成立的要件即存在两种标准，一是《行政许可法》第8 条中的“依法取得”标准（下称“依法取得”标准），其只要求相对人取得行政许可的行为合法，信赖基础即得以成立，其信赖利益获得法律保护；二是“依法取得+不存在重大明显违法”标准（下文称“重大明显违法除外”标准），要求相对人依法取得许可的基础上，许可的实施也不能够存在重大明显的违法。在郴州饭垄堆矿业有限公司诉国土资源部案中，不同法院采用了不同的认定标准：
其一，显而易见的是，三级法院总体上并不认可“依法取得”作为信赖基础成立的充分条件。具体而言，假定法院认可相对人“依法取得”行政许可即可促成信赖基础的形成，那么法院在审查的过程中即仅仅需要审查相对人取得行政许可的过程是否合法，尤其是审查其是否存在《行政许可法》第69 条规定的行贿、欺诈等情形。如果相对人获得行政许可的手段合法，则其权益应予以保护。然而，该案审判情况显示，不管是一审法院、二审法院还是再审法院，其对国土资源部撤销采矿许可决定之合法性的审查都侧重于对行政行为之合法性的审查而非相对人行为的审查。实际上，一、二审法院主要通过对原行政许可之违法性的认定而证成国土资源部之撤销决定的合法性。当然，需要说明的是，行政诉讼的审查对象为行政行为而非相对人行为，这或许可以解释法院为何未对相对人行为进行审查。但“以行政行为为审查对象”并不代表法院不能对相对人行为进行审查，在行政过程中，相对人之行为构成行政行为合法的事实基础之重要组成，因此，法院对行政行为之审查需要通过事实认定而审查相对人之行为。而在该案中，法院并未对相对人是否“依法取得”许可进行审查，而着力于对行政行为之合法性进行审查，由此可见，相对人“依法取得”，难以成为法院认定信赖基础成立的唯一要件。
其二，一审法院也并没有采用上述两种标准中的任何一种，其“独辟蹊径”地要求信赖基础的成立以行政行为的合法为前提。在一审法院的裁判当中，北京市中级人民法院先是论证了2006 年采矿许可证的合法性属于2011 年采矿许可证的合法性审查要素，并在此基础上提出，湖南省国土资源厅违反《矿产资源开采登记管理办法》的规定将许可权授予郴州市国土局行使，这使该局颁发的2006 年采矿许可证存在合法性问题；而2011 年采矿许可证作为2006 年采矿许可证的延续，其当然继承了2006 年许可证存在的合法性瑕疵。除此之外，北京市第一中级人民法院还从垂直投影重叠的角度论证了2011 年采矿许可证的违法性。在此基础上，该院作出了维持国土资源部复议决定的判决。北京市第一中级人民法院认可了国土资源部以许可违法为由撤销该许可的复议决定具有合法性，从逻辑上而言，其即认可行政许可的合法性构成信赖基础成立的前提。简言之，其对信赖基础成立的认定实际上采用了“行政许可合法”标准，认为只有许可合法，相对人的信赖利益方值得保护。这一标准与《行政许可法》第8 条的规定不符，也与信赖保护原则的价值追求相悖，这也是一审判决之所以被撤销的重要缘由。
其三，二审法院提出了“重大明显违法除外”标准。针对2006 年采矿许可证，二审法院提出2006 年采矿许可证确实违反了许可权不得再次授权的规定，其由不具有许可实施主体资格的市国土资源局颁发，存在违法情形；当然，2006 年采矿许可证确系市国土资源局依授权实施，且获得了2011 年采矿许可证的追认，因此该许可证并不构成重大明显违法。基于这一理由，二审法院即认为国土资源部以2006 年采矿许可证的颁布存在违法性为由撤销2011 年许可证的行为属于不当行政行为。从中可见，二审法院对信赖基础之认定应持“重大明显违法除外”标准， 2006 年采矿许可证虽违法但未达到“重大明显违法”的标准，因此不能据此认定其不构成信赖基础。而二审法院对2011 年采矿许可证不构成信赖基础的认定同样也采用了“重大明显违法除外”标准，即二审法院认为，郴州市国土局和湖南省国土厅颁发的许可证皆违反了垂直投影重叠的禁止性规定而存在重大明显违法，进而否认信赖基础的存在。
其四，最高人民法院将“重大明显违法除外”标准予以明确化。具体而言，针对2006 年采矿许可证存在的许可主体资格缺失问题，最高法院认为，此种情形确实违法，但违法责任不应由相对人承担；针对2011 年所延续的采矿许可证问题，最高人民法院更是明确提出，“即使首次许可存在瑕疵或者违法，许可机关仍应审慎行使不予延续职权”，“只有首次许可具有重大明显违法或者存在显而易见的违法且无法补正情形的，复议机关才可以撤销延续许可。”通过这两段表述可获知最高人民法院对信赖基础成立的态度，即针对于许可存在的一般性瑕疵或违法，相对人的信赖利益应予以保护；只有行政活动存在“重大明显违法”，相对人的信赖利益方不被保护。
综上所述，最高人民法院通过案例形式对《行政许可法》第8 条中的“依法取得”进行了限缩解释。从字义解释的角度出发，“依法取得”仅要求相对人取得许可的手段和过程合法，对行政许可的合法性不作要求。而最高人民法院则通过该案发展了“依法取得+不存在重大明显违法”标准，即不仅要求当事人取得许可的过程和手段合法，也要求行政许可不存在重大明显违法。这一标准实际上更具合理性，其缘由在于：一方面，从行政诉讼的功能来看，虽然单纯的“依法取得”更有利于相对人权利的保护，但其不利于行政机关纠正重大违法的行政活动，可能会使公共利益处于受损状态。而人民法院在行政诉讼中的职责不仅包括保护公民合法权益，也包括监督行政机关依法行政，“依法取得+不存在重大明显违法”标准显然更有利于人民法院监督行政机关依法行政。另一方面，从信赖保护的实质内涵来看，这一法律制度所要保护的是相对人基于合理信赖而形成的利益。至于“重大明显违法”的行政行为，其意指依一般人的智识和生活经验即可认识的行政违法行为；对于此类行政违法行为，相对人当然不应予以信赖，据此也不应认定其构成信赖基础。在此意义上而言，最高人民法院将“不存在重大明显违法”作为《行政许可法》第8 条之“依法取得”的补充，其标准具有合理性，对信赖基础的认定具有极强的指导意义。
三、受约束的对象范围
从形式上看，信赖保护原则与行政行为的不可变更力有诸多相似之处，都表现为行政行为一经生成之后，行政机关即不得任意变更或者撤销该行为。当然，不可变更力是行政行为自身生成的效力，信赖保护原则中的“不得擅自改变”是法律所赋予的效力，这也是《行政许可法》第8 条规定的“受法律保护”的应有内涵。作为法律所赋予的效力，相较于行政行为的不可变更力而言，信赖保护约束的对象范围更为广泛，这在郴州饭垄堆矿业有限公司诉国土资源部案中也得到了充分体现。实际上，最高人民法院在该案判决中也明确其指向，“一旦实施了首次许可，那么在其后的延续许可，以至行政复议机关、人民法院对延续许可合法性进行审查时，则要考虑首次许可的适法性”。据此，受信赖保护制度约束的对象范围包括行政机关和人民法院。
（一）实施许可的行政机关
依《行政许可法》第8条的规定，对于公民合法取得的行政许可，“行政机关”不得擅自改变，这里的行政机关包括首次许可机关和延续许可机关，这在郴州饭垄堆矿业有限公司诉国土资源部案也得到充分体现。
就首次许可机关而言，其当然受信赖保护原则的约束。许可机关一经实施许可的，其不可任意变更或者撤销该许可，这也是行政行为之不可变更力的要求。就许可机关而言，行政行为的不可变更力和信赖保护原则都同样要求其不得任意变更或撤销已经实施的行政许可。当然，相较于信赖保护原则，行政行为不可变更力的射程又是有限的，其仅及于许可机关及其上级机关，要求在行政行为的有效期内许可机关和上级机关不得任意变更许可。而信赖保护原则的射程则不限于此。对于许可的延续机关而言，其同样受到信赖保护原则的约束。最高人民法院在郴州饭垄堆矿业有限公司诉国土资源部案中明确指出，“首次许可时，许可机关可以依法裁量不予许可；但是否延续许可的裁量和判断，则应受首次许可的约束，兼顾信赖利益保护问题。”这表明，就延续许可机关而言，其在对许可能否延续的审查过程中，依然受信赖保护原则的约束。从这个角度而言，信赖保护原则在时间上的效力跨度甚至大于其所依赖的行政许可行为，在首次许可到期时，其尚可对后续的延续许可行为产生约束力。信赖保护原则之所以具有此种向后延伸的约束力，其缘由即在于，行政许可一经实施之后形成了新的行政法律状态，出于行政秩序之安定性要求，法律为此种状态提供了较长的保护期，只要期满前相对人的情况或法律规范规定的许可要件、许可实施的环境等没有重大变更的，许可机关仍应审慎行使不予延续职权。“正是这种实质存续力才引导着信赖保护原则的产生，并给信赖保护原则提供足够的说理性。”需要注意的是，最高人民法院的裁判文书甚至指明“即使首次许可存在瑕疵或者违法，许可机关仍应审慎行使不予延续职权。”这表明，行政许可向后延伸的约束力不以行政许可合法为前提，只要其不存在重大明显违法即应受到信赖保护原则的保护。
（二）行政复议机关
行政复议机关是否受信赖保护原则的约束而不得擅自改变行政许可，这是一个较为复杂的问题。一方面，在行政复议过程中，被申请的行政行为是作为争议行为而进入复议程序的，复议机关当然有权依《行政复议法》的规定对其进行变更或撤销，否则行政复议制度即没有存在的必要。另外，行政行为的不可变更力显然也不能约束行政复议机关，被申请行为一旦作为争议行为进入复议程序，即处于被随时改变的法律状态。而另一方面，《行政复议法》第8 条规定的行政机关显然也应当包括复议机关。与此同时，最高人民法院在评郴州饭垄堆矿业有限公司诉国土资源部案中也明确指出，行政复议机关在对行政许可行为进行合法性审查时，应当“保障被许可人的信赖利益”。由此可见，行政复议机关也应当受到信赖保护原则的约束。实际上，如上所述，信赖保护原则中的“不得擅自改变”是法律所赋予的效力，这也是《行政许可法》第8 条规定的“受法律保护”的应有内涵。作为法律所赋予的效力，基于法律优先的要求，作为行政机关之复议机关的意志即不得超越法律意志，即使是复议机关处于争议解决机关的地位，其也不得无视由法律所直接保护的信赖利益。
（三）人民法院
最高人民法院在判决中明确指出，法院对行政许可的合法性审查同样受信赖保护原则的约束。实际上，人民法院在行政审判中也是作为争议解决的机关而存在的，其依《行政诉讼法》的规定可以对行政许可进行撤销或变更。但如上所述，信赖保护原则中的“不得擅自改变”是法律所赋予的效力，法律对行政机关与司法机关具有同等约束力，因此法院当然也受信赖保护原则的约束。当然，不同之处在于，法院在审判过程中既受到信赖保护原则的约束，其同时是信赖保护原则的适用主体，换言之，信赖保护原则对首次许可机关、延续许可机关和复议机关的约束，可能需要借助法院对该原则的适用而得以实现。
四、“不得擅自改变”的理解
《行政许可法》第8 条规定，相对人合法取得的行政许可“受法律保护”，当然，基于行政许可所形成的法律状态受法律保护并不表明该状态完全不可改变，人民法院在本案审理中也阐明了受法律保护的限度。
（一）行政许可的改变有所限制
《行政许可法》第8 条规定，行政机关“不得擅自改变”相对人依法取得的行政许可。“不可擅自改变”首先即表明行政许可决定是可以改变的，只不过此种改变受到严格限制。从行政开展的过程来看，行政机关实施的许可虽需设置信赖保护原则加以保护以维系行政法秩序的安定性，“法安定性原则的核心内容在于国家公权力行为、规范与制度的持续性”，但法秩序的安定性仅是众多的行政法价值之一；在许可实施过程中法秩序的安定性与其他价值产生冲突时，行政机关有必要对所有价值进行衡量并选择能够实现社会利益最大化的处理方式。在此意义上而言，行政机关对行政许可所形成之法秩序进行改变即有合理性。根据《行政许可法》第8 条之规定，结合本案中司法机关的做法，“可以改变”可做以下理解：一是合法的行政许可只有在法定事由出现时方可改变。《行政许可法》第8 条对改变合法行政许可之理由进行了罗列，包括法律规范或行政许可依赖的客观情况发生变化等，存在第8 条规定的法定事由的，行政许可可以撤回。二是违法的行政许可可以撤销并需要对相对人进行赔偿。换言之，此种情形下相对人依然享有信赖利益。“在存续力理论视野下，违法状态下授益行为信赖利益的存续保护，绝非单纯意义上信赖利益的一种保护方式，而是信赖利益保护原则的实义之所在。”《行政许可法》第69 条规定了可以撤销的违法行政许可类型，包括滥用职权、超越职权、不符合许可条件等，具有这些情形的，可予以撤销并给予相对人赔偿。实际上，最高人民法院对该案的审理也阐明了这一规则。即最高人民法院确认了矿区存在垂直投影重叠的情形，且不否认该情形的违法性，其在判决中也指出，国土资源部在查明事实和充分说理的前提下可以作出撤销行政许可的复议决定，且明确了当事人因此受到损失的可申请国家赔偿。三是重大明显违法的，可以撤销并不予以赔偿。北京市高级人民法院维持国土资源部复议决定的理由之一即是2011 年采矿许可证存在重大明显的违法而可予以撤销。最高人民法院虽推翻了北京市高级人民法院的这一判决，但其显然没有推翻北京市高级人民法院做出这一判决的理由，反而是对此理由有所发展，表现为两方面：一方面，最高人民法院主要通过论证2006 年采矿许可证和2011 年采矿许可证不存在重大明显违法以奠定行政许可不予以撤销的基础；另一方面，最高人民法院也明确提出，首次许可具有重大明显违法的，复议机关可撤销该许可。
（二）行政许可的改变在实体上应合乎比例
《行政许可法》第69 条规定，具有该条规定的违法情形的，行政许可可以撤销。“可以撤销”的表述实际上即意味行政机关对撤销与否具有裁量权。而最高人民法院在本案中则明确这一裁量权的行使应符合比例原则。比例原则被誉为行政法的“帝王条款”，其“不仅要求行政措施能够实现法律目的或至少有助于实现法律目的，更要求为实现法律目的采取的行政措施对人权的损害须最小，须得失平衡。”最高人民法院对这一原则的采用主要表现于其对重叠采矿许可证的处理与撤销的论述中。最高人民法院认为，实践中存在解决重叠的多种方式，包括整合采矿权重叠的主体、调整并缩小采矿许可证范围、在推动不同采矿主体建立协调机制等，而撤销一方许可证仅为其中一种。在此基础上，最高人民法院列举了复议机关可以采用的复议决定形式，包括撤销、变更或者确认违法等，并指出，“复议机关应当审慎选择适用复议决定的种类，权衡撤销对法秩序的维护与撤销对权利人合法权益造成损害的程度以及采取补救措施的成本等诸相关因素。”这实际上将比例原则具体化为两项规则：一是是否改变许可决定应合乎比例。最高人民法院指出，复议机关可以选择确认违法这一复议决定形式，确认违法决定实际上并不改变行政许可决定的内容，在确认违法的基础上，行政机关可以采用整合采矿权重叠的主体等方式，据此也阐明了行政许可决定是否改变应合乎比例。二是改变的方式也应合乎比例。显而易见的是，相较于其他手段，撤销许可证对相对人的损害最大。最高人民法院认为，复议机关未说明撤销的紧迫性和必要性，其撤销使“饭垄堆公司在可能的整合中处于明显不利地位”，对其损害较大，据此推翻了复议机关的复议决定。更为重要的是，最高人民法院更是明确指出了“2011 年《采矿许可证》仍有43%面积不构成重叠”，而处理的方式包括“调整并缩小采矿许可证范围”，这实际上也隐含了行政机关应优先采用变更许可证等损害较小的方式。
（三）行政许可的改变在程序上应充分说理
说明理由是程序法的基本规则，是“良好公共行政的基本要求，它可以促进决定者将心智集中于正确问题之上，并展示给相对人”。法律要求行政机关对案件事实与相对人意见予以慎重考虑，而慎重考虑的表征则为说明理由，即行政机关只有将“慎重考虑”以说明理由的方式向相对人传达，其慎重考虑的义务方履行完毕，同时能够为司法审查的展开提供基础，“法院在对行政行为的合法性进行审查时，是以行政机关作出该行为时的理由为基础进行审查，然后决定是否支持该行政行为。而行政机关在作出行为时的理由说明恰恰能够为法院对行政机关的判断过程进行审查提供基础。”本案中，最高人民法院也对行政机关之说明理由义务进行了充分阐述。最高人民法院指出，“行政复议决定和复议卷宗也应当依法说明理由，以此表明复议机关已经全面客观地查清了事实，综合衡量了与案情相关的全部因素，而非轻率或者武断地作出决定。”这实际上将全面查清事实、慎重考虑案件情况与说明理由相牵连，认为行政机关只有充分说理才表明其决定建立在审慎考虑的基础上，或者说行政机关的审慎考虑需要通过说明理由予以表现。据此，说明理由义务即构成对行政许可变更的程序性约束。
五、需要探讨的问题
最高人民法院通过对本案的审理，对《行政许可法》第8 条、第69 条规定的信赖保护原则之构成、约束对象和约束力度均已充分释明。当然，通过上述分析可见，行政许可存在一般性违法与重大明显违法，其法律效果截然不同。就前者而言，行政机关“可以撤销”且应当给予赔偿；就后者而言，《行政许可法》第69 条和本案判决虽没有明确，但重大明显违法行政行为被认为是无效行政行为，当然不产生行政法上的信赖利益，因此行政机关即应当撤销，也无需给予赔偿。据此，判断行政行为是一般性违法抑或重大明显违法，对相对人权利保护存在重大影响。人民法院在该案的审查中未说明二者间的区别。具体而言，北京市高级人民法院认为2011 年采矿许可证因违反垂直投影重叠的禁止性规定而构成“重大违法”；而最高人民法院虽认可2011 年采矿许可证违反垂直投影重叠的禁止性规定，并就垂直投影重叠与撤销之间不存在必要联系进行了论述，而未就“垂直投影重叠”是否构成重大明显违法进行论证，更未说明认定重大明显违法的要件。
实际上，最高人民法院在司法实践中对重大明显违法的认定也有一定探索。最高人民法院于2009 年做出的《最高人民法院行政许可法解释》第7 条即规定，作为被诉行政许可行为基础的其他行政决定或者文书存在以下情形之一的，人民法院不予认可：（一）明显缺乏事实根据；（二）明显缺乏法律依据；（三）超越职权；（四）其他重大明显违法情形。但这也仅是提出了“重大明显违法”的概念，“对‘重大’的标准，并未在司法解释及其起草说明中有所体现。”据此，“重大明显违法”的具体认定规则还需要在司法实践当中予以进一步发展。
当然，需要确立的规则为，“重大明显违法”作为从根本上否认行政行为之效力的事由，该标准一定要求行政行为之违法截然不同于一般性的违法，具有显著的标志性而使社会主体无需经特殊训练即可识别。“重大明显违法”的认定“并非依当事人的主观见解，也非依受法律专业训练者的认识能力判断，而依一般具有合理判断能力者的认识能力决定。”结合到《行政许可法》当中，《行政许可法》第69 条已经规定了行政许可违法的情形，这些情形应当只能认定为一般性的违法而非重大明显违法，否则该条也不会规定对具有此类情形之行政许可予以撤销后，相对人可获得赔偿。据此也可推定，重大明显违法在情节上也应明显重于《行政许可法》第69 条规定的情形，否则，重大明显违法的情形等同于或轻于第69 条规定的情形的，信赖保护制度设置的相对人权利保护机制即有可能被架空。至于何种情形属于重大明显违法，司法机关已在实践中归纳了行政裁决、行政处罚、行政许可等部分行政行为构成重大明显违法的情形，该标准的明确则有赖于司法机关在上述规则指引下通过审判实践对“重大明显违法”的情形予以类型化以指引后续审判的开展。
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