【裁判要旨】
新旧法规定不一，行政协议又对有关事项约定不明时，人民法院应当按照权利义务一致的原则，公平、具体、直接地明确协议双方的权利义务，不宜作出模糊裁判。
【裁判要旨】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申4623号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）独山县美居置业有限责任公司，住所地贵州省独山县城关镇中南街四段。
法定代表人林吕宝，该公司董事长。
委托诉讼代理人贾丽花，女，1974年9月4日出生，汉族，住湖北省荆门市。系该公司职员。
委托诉讼代理人王镇，贵州合敬律师事务所律师。
再审被申请人（一审被告、二审上诉人）贵州省独山县人民政府，住所地独山县中华北路一号。
法定代表人蒋海航，该县县长。
委托诉讼代理人文金海，系贵州省独山县人民政府法制办公室副主任。
委托诉讼代理人朱光宇，北京市正平律师事务所律师。
再审被申请人（一审被告、二审上诉人）贵州省独山县住房和城乡建设局，住所地独山县百泉镇秀峰东路1号。
法定代表人张仁清，该局局长。
委托诉讼代理人罗健，贵州灵泉律师事务所律师。
再审申请人独山县美居置业有限责任公司（简称美居置业公司）因诉贵州省独山县人民政府（简称独山县政府）、贵州省独山县住房和城乡建设局（简称住建局）违法要求履行义务行政行为一案，不服贵州省高级人民法院（2016）黔行终656号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。
美居置业公司诉称，2011年1月28日，该公司法定代表人林吕宝通过参加挂牌出让，以12593.95万元的价格取得独山县胶鞋厂片区的土地使用权，用于开发建设“盛源国际”房地产项目。按照与独山县国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》附件3《独山县建设项目规划设计要点通知书》的要求，项目建设中应配建回迁安置房不少于62988平方米，其中商业面积不少于3910平方米。但独山县政府、住建局除了违法要求美居置业公司提供回迁安置房屋外，还要求美居置业公司承担依法应该由独山县政府、住建局承担的货币安置补偿义务，要求美居置业公司缴纳征收保证金等共计48913034.84元，用于独山县政府、住建局将来结算安置补偿款，其中包含有21802.21平方米的国有资产通过评估后的货币补偿872.21万元。请求法院依法确认独山县政府、住建局要求美居置业公司提供超过3910平方米商业用房用于回迁安置的行政行为违法；依法确认独山县政府、住建局要求美居置业公司无偿提供3910平方米商业用房和27038.86平方米住宅用房用于回迁安置的行政行为违法；依法确认独山县政府、住建局要求美居置业公司承担拆迁补偿费用的行政行为违法。一审庭审中，美居置业公司放弃了第一项诉求请求，坚持要求确认独山县政府、住建局要求美居置业公司无偿提供回迁安置房、承担拆迁补偿费用（含征收工作经费）的行为违法，并判令由独山县政府、住建局承担诉讼费。
贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院一审查明，2010年7月，独山县政府为推进该县旧城改造、规范市场秩序工作，决定规划开发该县胶鞋厂片区。经该县国土资源局委托贵州恒鉴不动产评估有限公司对上述地块进行估价（①净地价总地价为17903.9万元整；②毛地价总为12593.95万元整）后，于2010年12月29日在中国土地市场网上发布“独国挂告字〔2010〕03号”独山县国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告，以挂牌方式出让该县南通南路（胶鞋厂片区）即上述地块土地使用权。公告明确出让地块为现状地块，其中有部分建筑物和构筑物需拆迁。同时，在一并发布的《国有土地使用权挂牌出让须知》中，明确该片地块的土地开发程度为现状地块，并定于2011年1月28日组织申请竟买人对拟出让地块进行现场踏勘。2011年1月19日至28日，林吕宝以自然人身份参加竞买，并于1月28日在上述地块土地使用权挂牌出让活动中以12593.95万元的价格取得该幅地块的土地使用权。2011年2月16日林吕宝与独山县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》。合同约定编号为03号，面积为62470平方米的独山县南通南路（胶鞋厂片区）地块的国有建设用地使用权，以12593.95万元的价格出让给林吕宝。其中第十三条中约定：“在本合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施的，应符合市（县）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件（见附件3）”。该附件3中详细规定了建筑密度、建筑面积、绿地率、容积率等，也明确规定了“配建回迁安置用房不少于62988平方米，其中，商业用房不小于3910平方米”。除此之外，该合同及其附件并未明确约定受让人需承担拆迁安置补偿及支付征收工作经费的义务。同年3月4日、4月8日，林吕宝分三笔支付了上述地块土地使用权出让价款共计12593.95万元。2011年3月18日美居置业公司注册成立，公司类型为自然人投资或控股的有限责任公司，林吕宝担任公司法定代表人，经营范围为房地产开发、销售、房屋租赁。后美居置业公司采取分区、分期建设方式在上述地块上开发建设“盛源国际”商住小区。同年9月17日，独山县政府作出征收决定，并根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》制定了《独山县胶鞋厂片区旧城改建项目房屋征收安置补偿方案》一并向社会公布，确定独山县政府作为征收主体，独山县住建局作为征收实施单位，并在方案的“其他事项”中明确“政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁……。”此后，在具体实施该项目征收范围内的土地房屋征收补偿工作中，除了由县住建局负责组织相关部门具体实施外，还由该县政府成立的临时机构——独山县城镇化建设指挥部及其办公室（以下简称“指挥部办公室”）统一协调、指挥。从2011年3月至2014年6月，指挥部办公室多次组织美居置业公司、独山县政府、住建局有关胶鞋厂片区即上述项目征收工作的人员参加会议，讨论议定该项目的征收补偿工作，并以“关于胶鞋厂片区房屋征收专题会议纪要”或“文件（通知）”、“商洽函”等形式，要求美居置业公司按征收总经费的3%支付征收工作经费（由指挥部办公室收取，用于开展该项目的征收补偿工作）、支付征收补偿保证金（由县住建局收取，用于支付征收对象的补偿安置费用）、提供回迁房源（含住房及门面，由县住建局用于安置征收对象）。在此期间，美居置业公司以转账方式支付征收补偿保证金共计46569682.07元到住建局的专用帐户上，指挥部办公室以借条形式向美居置业公司预支征收工作经费1431813.70元，住建局在与该宗地块上的部分被拆迁户签订回迁安置协议时，直接将美居置业公司开发建设用于回迁安置的部分房产作为安置房进行处分。此外，独山县房地产管理局先后于2012年12月28日和2013年12月17日向美居置业公司颁发（2012）商房预字第006号和（2013）商房预字第007号《商品房屋预售许可证》时，以锁号禁售的方式冻结了盛源国际A区和B区的住宅26241.29平方米、商铺13260.72平方米限制销售。2015年3月31日在向美居置业公司颁发盛源国际C区部分面积的预售许可证时，又限制预售53间面积为4875.83平方米的商业用房，并要求美居置业公司提供该区住宅797.57平方米用于回迁。美居置业公司认为独山县政府、住建局的上述行为是违法行为，侵犯其经营自主权和财产权，遂提起诉讼，请求判决支持其如前诉讼请求。
另查明，美居置业公司就独山县房地产管理局锁号禁售限制其销售“盛源国际”商住小区A区、B区及C区可预售房屋的行为以及其认为独山县国土资源局未按约定履行国有建设用地使用权出让合同义务等，曾向贵州省都匀市人民法院提起诉讼，业经该院审结，分别作出的（2015）都行初字第43号、第45号行政判书已发生法律效力。
黔南布依族苗族自治州中级人民法院认为，该案争议焦点是：一、美居置业公司的起诉是否超过起诉期限；二、独山县政府、住建局要求美居置业公司无偿提供回迁安置房、承担拆迁补偿费用（含征收工作经费）的行为是否合法。
关于美居置业公司的起诉是否超过起诉期限问题。从庭审查明的事实看，独山县政府成立的临时机构“指挥部办公室”以“关于胶鞋厂片区房屋征收专题会议纪要”或“文件（通知）”、“商洽函”等形式，要求美居置业公司按征收总经费的3%支付征收工作经费、支付征收补偿保证金、提供回迁房源的行为一直持续至2014年6月。根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”之规定，美居置业公司于2015年8月提起该案诉讼，并未超过上述规定的起诉期限。
关于独山县政府、住建局要求美居置业公司无偿提供回迁安置房、承担拆迁补偿费用（含征收工作经费）的行为是否合法的问题。经庭审查明，美居置业公司的法定代表人林吕宝通过土地使用权招拍挂的程序，以人民币12593.95万元的价格取得了涉案地块的国有建设用地使用权，用于开发建设“盛源国际”商住小区。除了在其与独山县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》中的第十三条约定：“在本合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施的，应符合市（县）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件（见附件3）”。该附件3明确规定有“配建回迁安置用房不少于62988平方米，其中，商业用房不小于3910平方米”外，该合同及其附件并未明确约定土地使用权受让人需承担拆迁安置补偿及支付征收工作经费的义务，而且也没有明确为“免费配建”。独山县县政府公布的《独山县胶鞋厂片区旧城改建项目房屋征收安置补偿方案》中，也明确其适用法律依据为国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》，明确征收主体为独山县政府，征收实施单位为独山县住建局。并在方案的“其他事项”中明确“政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁……。”而根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作……。”第五条“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。……并对其行为后果承担法律责任。”第十七条“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：……”第二十一条“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。”第二十二条“因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费；选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。”的规定，承担征收与补偿、提供房屋产权调换房屋的法定主体是作出房屋征收决定的市、县级人民政府；支付搬迁费、临时安置费或者提供周转用房的法定主体是房屋征收部门。因而，该案独山县政府成立的临时机构“指挥部办公室”以“关于胶鞋厂片区房屋征收专题会议纪要”或“文件（通知）”、“商洽函”等形式，要求美居置业公司无偿提供回迁安置房、承担拆迁补偿费用及征收工作经费的行为与上述法律规定相悖。由于“指挥部办公室”系独山县政府成立的临时机构，不具有独立承担法律责任的能力，其法律责任依法应由独山县政府承担；且在庭审中，独山县政府、住建局亦未能提供其要求美居置业公司履行上述行为的合法依据或系双方合同约定的事实根据，故应确认独山县政府、住建局的上述行政行为违法。但由于独山县政府、住建局的上述行政行为系在该县对胶鞋厂片区旧城区改建项目征收工作中实施的，涉及200余户拆迁户，撤销上述行政行为会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故不宜撤销。
综上所述，美居置业公司的诉请证据确凿，理由充分，于法有据，应予以支持。独山县政府、住建局的辩解主张，证据不充分，无事实根据和法律依据，不予采纳。为此，依据如前所述法律规定和《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条的规定，判决：一、确认独山县人民政府、独山县住房和城乡建设局在对该县胶鞋厂片区旧城区改建项目征收工作中要求独山县美居置业有限责任公司无偿提供回迁安置房、承担拆迁补偿费用（含征收工作经费）的行为违法；二、责令独山县人民政府于该判决生效之日起九十日内，依照当时我国有关旧城区改建政策及相关法律规定对独山县美居置业有限责任公司履行无偿提供回迁安置房、承担拆迁补偿费用（含征收工作经费）的行为所致损失予以适当补偿，并采取相应的补救措施；案件受理费50元，由独山县人民政府负担。
美居置业公司向贵州省高级人民法院上诉称：违法行政应赔偿，而不是补偿；一审判决第二项不具体、不明确，缺乏可执行性；给予美居置业公司赔偿的法律依据明确充足，请求维持一审判决第一项，撤销一审判决第二项，改判承担赔偿责任，采取相应补救措施。独山县政府、住建局向贵州省高级人民法院上诉称：一审法院未就该案事实予以认定，未依据事实进行判决；由开发商作为承担拆迁补偿款及回迁安置房的义务并不违反法律规定；一审判决仅以没有书面约定为由，而否定了双方之间约定拆迁补偿安置款及安置房由美居置业公司承担的事实，该认定不符合事实及法律规定；该案的起诉时效已超过法律规定的起诉期限，其诉权依法不受法律保护；法院判决应依据2010年、2011年的法律及地方性法规，请求撤销一审判决。
贵州省高级人民法院经审理，确认一审判决认定的基本事实。
贵州省高级人民法院认为，对独山县政府、住建局要求美居置业公司无偿提供回迁安置房、承担拆迁补偿费用（含征收工作经费）的合法性评价，前提在于美居置业公司是否有无偿提供回迁安置房、承担拆迁补偿费用（含征收工作经费）的义务，这是该案的审理焦点。首先，林吕宝（其后成为美居置业公司的法定代表人）与独山县国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》属于行政协议，其签订行政协议的目的在于实现行政目标。但作为协议的合同属性亦完全体现在该土地使用权出让合同中，在该合同的签订、履行过程中应按照合同法平等保护的要求，对双方的权利、义务和责任作出认定和评价。其次，该《国有建设用地使用权出让合同》没有明确约定提供回迁安置房、拆迁补偿费及征收工作经费的义务由谁承担。因此，在合同约定不明的情况下，应按照订立合同的目的，综合探究当事人的缔约真意。也即是对该行政协议，不仅应从形式上审查协议的文本内容，还应根据履约过程中双方的实际行为，结合全案证据与事实，对美居置业公司是否有上述义务作实质判断，充分实现法律的实质公正。最后，就探究本案行政协议缔约真意而言，可以看到一审查明的存在相互关联的如下事实：对涉案地块的估价分为毛地价和净地价的事实，土地挂牌出让公告中明确出让地块为现状地块有部分建筑物和构筑物需拆迁的事实，林吕宝以上述毛地价（12593.95万元）取得该案所涉地块的国有土地使用权的事实，以及美居置业公司在征收房屋工作期间以转账方式支付征收补偿保证金和政府接受的双方实际行为的事实等。从权利义务一致的原则性和合同是否实质成立的要件对上述事实进行审查判断后，可以认为该案中美居置业公司应在与其合同权利相一致的范围内，合法承担其在该案土地出让合同中取得地块的补偿安置义务，承担相应费用。独山县政府、住建局要求美居置业公司承担合法的相关补偿安置义务，符合法律要求。综上，一审判决确认独山县政府、住建局在对该县胶鞋厂片区旧城区改建项目征收工作中，要求美居置业公司无偿提供回迁安置房、承担拆迁补偿费用（含征收工作经费）的行为违法，不符合法律规定，适用法律错误，应予纠正；一审判决关于对美居置业公司损失予以适当补偿、并采取相应补救措施的判项也应一并予以纠正。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：一、撤销贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2015）黔南行初字第41号行政判决；二、驳回独山县美居置业有限责任公司的诉讼请求；一、二审案件受理费合计100元，由独山县美居置业有限责任公司承担。独山县人民政府、独山县住房和城乡建设局缴纳的二审上诉费50元，予以退还。
美居置业公司向本院申请再审，请求撤销贵州省高级人民法院（2016）黔行终656号行政判决，确认被申请人要求申请人无偿提供安置房并承担拆迁补偿费用的行政行为违法；判决被申请人依法对其损失予以赔偿。理由是：一、被申请人要求申请人履行无偿提供回迁安置房、承担拆迁补偿费用（含征收工作经费）的行政行为没有合法性依据，应当确认违法；二、二审认定事实错误、适用法律错误；三、二审遗漏判项，未对被诉行政行为作出判决。
本院认为，本案的争议焦点是美居置业公司是否有无偿提供回迁安置房、承担拆迁补偿费用（含征收工作经费）的义务。
独山县政府发布涉案土地挂牌出让公告时，是《城市房屋拆迁管理条例》有效之时；独山县国土资源局与林吕宝签订《国有建设用地使用权出让合同》、发布国有土地上房屋征收决定时，《国有土地上房屋征收与补偿条例》已生效，且根据该条例的规定，《城市房屋拆迁管理条例》被废止。按照《城市房屋拆迁管理条例》，应当由申请人承担安置义务；而按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》，安置义务则应当由被申请人承担。由于本案对建设回迁安置房的出资方约定不明，应按照公平原则明确双方义务，既应完成安置义务，也应保护开发商的合理利益。
一审已查明“美居置业公司以转账方式支付征收补偿保证金共计46569682.07元到住建局的帐户上，指挥部办公室以借条形式向美居置业公司预支征收工作经费1431813.70元，住建局在与被拆迁户签订回迁安置协议时，直接将美居置业公司开发建设用于回迁安置的部分房产作为安置房进行处分”，但涉案《国有建设用地使用权出让合同》附件3除约定“配建回迁安置用房不少于62988平方米，其中，商业用房不小于3910平方米”外，该合同及其附件并未约定土地使用权受让人需承担拆迁安置补偿及支付征收工作经费的义务，也未明确要求受让人“免费配建回迁安置房”。二审判决虽认为“本案中美居置业公司应在与其合同权利相一致的范围内，合法承担其在本案土地出让合同中取得地块的安置补偿义务，承担相应费用”（二审判决第11页），但没有对该“范围”予以明确界定，而是在缺少审计、评估意见等事实依据的情况下，简单地将独山县政府、住建局向美居置业公司收取征收补偿保证金、征收工作经费、下达免费配建回迁安置用房任务等一系列行政行为全部予以认可。本案再审审查期间，再审申请人、被申请人共同委托会计师事务所进行了审计，审计结果显示被申请人向申请人下达的安置任务（包括面积和金额）并非实际所需。据此结论，二审判决驳回美居置业公司的诉讼请求不妥，本案应当再审。再审时，可根据实际需要的征地补偿安置面积、金额等因素，按照公平原则，综合考虑全案因素对上述“范围”作出界定。
综上，独山县美居置业有限责任公司的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的应当再审的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十七条第二款的规定，裁定如下：
一、指令贵州省高级人民法院再审本案。
二、中止原判决的执行。
审判长 李智明
审判员 潘勇锋
审判员 杨科雄
二〇一七年十二月二十二日
书记员 马 萍
【注：本文转载自“行政法”微信公众号，我们尊重原创，版权归原作者所有，如有侵权，请及时联系，谢谢！】