【裁判要旨】
通常认为，《行政复议法》第六条规定的行政机关履行法定职责，一般应当是请求行政机关履行法定行政管理职责对外作出行政行为，直接保护公民、法人或其他组织的合法权益。依照《行政诉讼法》第三条第三款“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”的规定，被诉行政机关负责人出庭应诉是我国的一种基本行政诉讼制度。被诉行政机关负责人虽有法定义务参与行政诉讼活动，但该义务的履行不以公民、法人或其他组织的申请为前提，亦不以直接保护公民、法人或其他组织的合法权益为目的。设立该制度的基本立法本意是，被诉行政机关负责人通过出庭应诉，参与行政诉讼活动，直接面对公民、法人或其他组织，了解本行政机关的执法情况，有效解决行政争议，有利于全面推进依法行政，加强法治政府建设。被诉行政机关负责人不能出庭的，应当委托相应的工作人员出庭。如果被诉行政机关负责人不出庭应诉也不委托相应的工作人员出庭，需要就此追究有关人员责任的，应当通过《公务员法》《行政监察法》等规定的内部追责程序加以解决，而不属于行政复议和行政诉讼的受案范围。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行政裁定书
（2017）最高法行申559号
再审申请人（一审原告、二审上诉人)：孙德安。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：北京市人民政府，住所地：北京市东城区正义路2号。
法定代表人：蔡奇，该市人民政府市长。
再审申请人孙德安因诉北京市人民政府行政复议一案，不服北京市高级人民法院（2016）京行终3973号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员王振宇、代理审判员胡文利、代理审判员李纬华参加的合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。
原审法院查明以下主要事实：2015年12月17日，北京市人民政府收到孙德安以北京市朝阳区人民政府（以下简称朝阳区政府）为被申请人提出的行政复议申请。孙德安请求：“1.确认被申请人的行政负责人在2015年3月以来申请人诉被申请人的三个行政诉讼中拒不出庭应诉违法；2.安排申请人查阅被申请人提出的书面答复、提供的证据、法律法规依据和其他有关材料；3.向申请人邮寄或由申请人当面领取本申请对应的行政复议决定书”。北京市人民政府经审查，认为孙德安此次要求审查的“被申请人的行政负责人在2015年3月以来申请人诉被申请人的三个行政诉讼中拒不出庭应诉”的事项是行政机关依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定参与行政诉讼的行为，应当接受人民法院的司法监督，不属于行政机关履行行政管理职责作出的具体行政行为，因而不属于行政复议法规定的行政复议范围。因此，孙德安的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项规定的受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，北京市人民政府决定不予受理。2015年12月22日，北京市人民政府作出京政复告字〔2015〕303号《行政复议申请不予受理决定书》（以下简称303号不予受理决定），并邮寄送达至孙德安。孙德安不服，提起本案诉讼，请求撤销303号不予受理决定，判令北京市人民政府依法受理其行政复议申请。
北京市第二中级人民法院一审认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第三条的规定，北京市人民政府作为行政复议机关，具有受理孙德安所提行政复议申请并作出处理的法定职责。《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项规定，属于行政复议法规定的行政复议范围系行政复议机关受理行政复议申请的前提条件。本案中，孙德安向北京市人民政府提出的行政复议申请所涉审查事项是朝阳区政府依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定参与行政诉讼的行为，并非行政机关履行行政管理职责所作具体行政行为，故不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议范围，北京市人民政府对其所提行政复议申请决定不予受理正确。北京市人民政府所作303号不予受理决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。据此根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，作出（2016）京02行初19号行政判决，驳回孙德安的诉讼请求。
孙德安不服，提起上诉。
北京市高级人民法院二审认为，孙德安向北京市人民政府提出的行政复议申请所涉审查事项，是朝阳区政府依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定参与行政诉讼的行为，并非行政机关履行行政管理职责所作具体行政行为，依法不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议范围，北京市人民政府对其所提行政复议申请决定不予受理并无不当。据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。
孙德安向本院申请再审称，《中华人民共和国行政诉讼法》将行政机关负责人出庭应诉明确为法律义务，被诉行政机关负责人在行政案件中均应当出庭应诉。该规定的目的是强化行政机关的法治意识，促进行政争议实质性化解。在北京市第四中级人民法院开庭审理其诉朝阳区政府的三个案件时，该府的行政机关负责人屡次不出庭应诉，违反《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释的规定。孙德安就此申请行政复议，北京市人民政府决定不予受理，未切实履行法定职责。故请求撤销一、二审判决及北京市人民政府所作303号不予受理决定，改判北京市人民政府依法受理其行政复议申请。
本院认为，本案的核心争议是再审申请人孙德安向再审被申请人北京市人民政府提出的行政复议申请是否符合法定受理条件，申请再审阶段的审查重点是再审申请人就朝阳区政府负责人在三个行政诉讼中不出庭应诉申请行政复议是否属于行政复议范围。通常认为，《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政机关履行法定职责，一般应当是请求行政机关履行法定行政管理职责对外作出行政行为，直接保护公民、法人或其他组织的合法权益。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”的规定，被诉行政机关负责人出庭应诉是我国的一种基本行政诉讼制度。被诉行政机关负责人虽有法定义务参与行政诉讼活动，但该义务的履行不以公民、法人或其他组织的申请为前提，亦不以直接保护公民、法人或其他组织的合法权益为目的。设立该制度的基本立法本意是，被诉行政机关负责人通过出庭应诉，参与行政诉讼活动，直接面对公民、法人或其他组织，了解本行政机关的执法情况，有效解决行政争议，有利于全面推进依法行政，加强法治政府建设。被诉行政机关负责人不能出庭的，应当委托相应的工作人员出庭。如果被诉行政机关负责人不出庭应诉也不委托相应的工作人员出庭，需要就此追究有关人员责任的，应当通过《中华人民共和国公务员法》《中华人民共和国行政监察法》等规定的内部追责程序加以解决，而不属于行政复议和行政诉讼的受案范围。
因此，被诉行政机关负责人实施的出庭应诉行为属于行政诉讼行为，并非行政机关出于行政管理目的履行行政法律、法规等规定的应当履行的法定职责，再审申请人所称朝阳区政府负责人在三个行政诉讼中未出庭应诉不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政机关未履行法定职责范畴，不属于行政复议范围。一审法院判决驳回诉讼请求，二审法院判决驳回上诉、维持一审判决，均无不当。再审申请人所提再审申请理由不能成立，本院不予支持。
综上，孙德安的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人孙德安的再审申请。
审 判 长 王振宇
代理审判员 胡文利
代理审判员 李纬华
二〇一七年三月二十九日
书 记 员 孔冰冰
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