作者：刘东亮（浙江工商大学法学院教授，法学博士）
原载：《浙江社会科学》2017年第4期
摘要：“正当程序”(due process)一词在译成中文时存在语义失真。“正当程序”的原义是“正当过程”。还原并确立“正当过程”的理念,有助于克服当下中国严重的程序形式主义倾向,避免重新落入传统的程序工具主义甚至是程序虚无主义的窠臼。具体到行政法学而言,确立“正当过程”的理念,有助于促进行政法学方法论的变革,并促进行政行为司法审查制度特别是审查方法和审查标准体系的完善。
一、当下中国程序法制的形式主义倾向
自从上世纪九十年代初有学者提出“法制程序化”的论题，二十多年来，我国的程序法制建设取得了长足的进步，程序意识日渐深入人心。很多学者指出，法治就是“程序之治”。就连那些违法滥权者亦常常抬出程序的神位，以“符合程序”为由作为其违法滥权行为的借口。这说明，按程序办事不仅成为当下中国社会的基本共识，它甚至已经取得了某种类似“政治正确”的地位。
然而，细心观察不难发现，一方面，程序的价值被推崇到了无以复加的高度和地步（在某种程度上，“符合程序”差不多成了“合法、合理”的代名词），另一方面，各种程序滥用、程序空转现象又极其严重。以下是不久前发生的两个各具特色同时又非常具有代表性的程序事例：
事例一：2015年8月7日，郑州市召开水价调整听证会，19名听证代表全部赞同上调水价；听证会现场大批穿着“特勤”字样制服的警察戒备森严、严防死守，包括河南电视台和河南人民广播电台在内的众多媒体记者被阻挡在会场门外。郑州市物价局回应称，“保安不是针对记者，而是为预防性地维持秩序”。会后，郑州市物价局某朱姓副局长在接受媒体采访时明确表示：“涨价是政府的一个工作职能”。
事例二：2015年8月26日，兰州市物价局召开全市居民生活用气阶梯价格听证会。此前，这项涉及兰州近360万居民冬季供暖成本的价格听证会，引发了市民的极大关注。令人意外的是，如此重要的听证会居然以一种“快闪”的节奏草草收场。从供热企业开始阐述涨价理由，到消费者、经营者和利益相关方代表依次发言，再到最终兰州市物价局负责人作总结，一共用时35分钟，堪称“史上最短”的物价听证会。据悉，有参会代表从作自我介绍到同意调价方案共用时12秒。
上述两个程序事例显示，一向有“民主助推器”之称而被人们寄予厚望的听证程序成了公开的走过场。深谙按程序办事之“政治正确”的政府官员，其所作所为仍然没有逃脱传统的程序工具主义的窠臼，甚至走向了“挂羊头、卖狗肉”的另一种形式的程序虚无主义。若长此以往而听之任之，难免造成有“手续”无“程序”、有“治法”而无“法治”之情形。
季卫东教授指出，从总体上看，中国传统法律中形式主义的要素十分稀薄。而传统法律缺乏形式化导致的危害是显而易见的。有鉴于此，当今中国正在进行的推行法治的运动，实际上就是中国法形式化或制度化的过程。不过，当下中国程序法制领域呈现出的明显的形式主义倾向，已经需要引起我们的高度警惕。诚如有评论人士所言，种种迹象表明，〔不仅仅当下的价格〕听证制度已经逼近改革关口，事实上，我们整个的程序法制建设和程序观念的建构都到了一个值得反思、需要反思的关口。
二、“正当程序”的本义是“正当过程”
有学者指出，现代意义上的法律程序都是指“正当程序”。无疑，在现代法律程序观念引入中国的过程中，英美法系的正当程序理论起到了无可替代的重要作用。
（一）程序观念的源头：“正当程序”还是“正当过程”
众所周知，正当程序原则的经典表达是美国宪法上的正当程序条款：“……未经法律的正当程序（due process of law），不得剥夺任何人的生命、自由或财产。”
值得注意的是，在“正当程序”（due process）这一概念译为中文时，发生了一定程度的语义失真——英文中的“process”更接近中文的“过程”，与“procedure”相对应的才是“程序”。因而，“due process”的准确译法应当是“正当过程”。对此，不少学者和工具书都指出了这一点。例如，程逸群主编的《英汉-汉英双向法律辞典》认为“process”译为“程序”并不合适，应当译为“过程”；季卫东教授在其经典论文《法律程序的意义》中谈到“due process”一词时皆使用“正当过程”；湛中乐、沈岿、王锡锌等教授亦指出，“正当程序”（due pro- cess）更准确的译法应当是“正当过程”。
在现代汉语中，“过程”与“程序”的含义相当接近，二者甚至可以相互定义。例如，根据《现代汉语词典》的解释，“过程”是指“事物进行或事物发展所经过的程序”；我国的行政法学通说则认为，“行政程序，就是由行政行为的方式、步骤和时间、顺序构成的行政行为的过程”。尽管如此，二者还是存在显著的差异。根据中国最大的综合性辞典《辞海》的解释，“过程”是与“状态”相对的概念，它是指“事物状态的变化在时间上的持续和空间上的延伸”；而“程序”则是“实体”的对称，它是指“按时间先后或依次安排的工作步骤”。
进一步推敲不难发现，与“程序”相比，“过程”的含义更为丰富，它包含了“程序”但不限于“程序”。人们在日常生活中常常说，“人生的意义在于过程”、“重要的在于参与的过程”等等，都说明了过程含义的丰富性。从哲学意义上讲，“过程”具有本体论（ontology）的意蕴。著名英国思想家怀特海（A.N.Whitehead）的“过程哲学”即以过程的观点看世界，认为过程即实在，实在即过程，过程与世界是同一的，整个世界就是一个由众多演化过程组成的结构，过程是世界的普遍逻辑。此外，中国古代哲学中“生生不息”的变易思想，以及马克思主义哲学所主张的“世界不是事物的集合体，而是过程的集合体”之思想，都影响到我们对“过程”的理解：一切事物都作为过程而存在。而程序则远未达到这样的哲学高度。与“过程”相比，“程序”的内涵相对狭窄。虽然程序的展开也总是表现为一个过程，但人们在指称程序时，往往指的是某种方式、方法和步骤。如果说程序与一般意义上的过程有什么区别的话，那就是：人与事物运动的自然过程是随机的，而程序则是预先设计好的，具有预定性是程序的基本特征。如果人的活动不是按照某种预定的方式、方法和步骤进行的，那么这种活动即属无程序的活动，尽管它也必然表现为某种客观过程。
由于“程序”的内涵相对狭窄，因而，中文语境中的“正当程序”概念并没有充分传递出“due pro- cess”的含义，该术语所蕴含的“正当过程”之信息在语言转换过程中发生流失，从而造成我们对“正当程序”的理解极易发生偏差。比如，在美国，学理上和实践中均认为“正当过程”（due process）包括“程序性正当过程”（procedural due process）和“实体性正当过程”（substantivedue process）两方面内容。但是，在中国，当人们谈到“正当程序”时，一般都是指“程序性正当程序”，至于“实体性正当程序”的观念迄今一直没有在此岸落地生根。这固然有学理研究尚不够深入的原因，但由概念而生成的观念上的障碍恐怕也是一个重要方面。——“程序”与“实体”的对立，就像伊利（John Hart Ely）教授所嘲弄的“绿色的淡红”（green，pastel redness），很难使人们从内心里接受“实体性正当程序”。
更严重的是，由于相对于实体规范，程序的确是形式、是手段，虽然学界一再强调，程序并不等同于形式，程序的本质特点既不是形式性也不是实质性，而是过程性和交涉性，但是，中国的法律实践还是常常把程序当作手续，把手续当作程序。当下中国严重的程序形式主义倾向，即使不能完全归因于缺少“正当过程”的理念，“正当过程”理念的缺失也是不容忽视的一个重要因素。这种现象恰好印证了马克思主义哲学所说的“语言是思维的物质外壳”，也说明语言或者语言选择上的先天不足，不仅束缚人们的思维，也会影响、制约人们的行为。正是在这个意义上，季卫东教授早在二十多年前就提出的“程序再铸”之思想，更显得难能可贵。
（二）正当程序的本质：正当过程与反思理性
谈到“程序再铸”，不难理解，具体的程序制度之变革固然重要，但更为重要的是程序观念的更新与更正。因为，如果没有正确而牢固的程序观念的支撑，各种程序制度都不过是脆弱的芦苇，风行草偃，不堪摧折。当然，由于“正当程序”的概念已经使用了很多年，该词语在现代汉语中已经约定俗成，不一定非要另起炉灶，重新换用“正当过程”（后文即间或使用“正当程序”或“正当过程”），但是，我们必须树立这样的程序观念：任何法律程序都必须符合“正当程序”，而正当程序要求遵循“正当过程”并体现作为正当过程之本质的“反思理性”。
1.正当程序要求遵循“正当过程”
一般认为，中国的传统法制存在“重实体、轻程序”的传统。其实，更准确地说，中国的传统法制一直存在重视“结果”而忽略“过程”的鲜明特征。时代发展到今天，中国法的形式化进程已经使得程序法的地位越来越重要。然而，人们在强调、关注程序的形式性的同时常常忽略了程序的过程性，这不能不说是当下中国程序观念的一大缺失。程序被片面地理解为单纯的手段和形式。很多时候，虽然有程序规范，但是整个过程被置于黑箱之中，因而仍然不是过程指向，而是结果指向。这导致我们对先进法治国家程序法治的效法，常常只学到了“皮毛”而不得其精髓和要领，现实生活中各种各样的制度失灵、制度变形亦随之发生。
当然，即便是在先进法治国家，人们对过程评价的关注通常也弱于对结果评价的关注。正因为如此，美国著名法学家萨默斯（Robert S.Summers）提出了法律程序的过程性价值（process value）：在程序的“好结果效能”（good result efficacy）之外，程序还具有“程序理性、人道、对尊严和隐私的尊重等等”这些过程性价值之效能。根据萨默斯的解释，只有体现了过程性价值的法律程序才具有“程序合法性”（procedural legality），也就是说，这种法律程序才符合宪法所要求的“正当程序”（due process）。另一位美国著名法律哲学家贝勒斯（MichaelD.Bayles）则提出了“过程利益”（process benefits）的概念，他在波斯纳和德沃金等人的理论基础上，运用经济分析方法论证得出：只有把错误成本、直接成本、道德成本和“过程利益”都考虑在内的法律程序才符合“程序正义”。
总之，符合“正当程序”要求的现代程序的基本特征是：处于平等地位的个人参加决定过程，充分发挥各自的角色作用并具有对等的自由发言的机会，从而使最终的决定更容易获得人们的支持和共鸣。换言之，正当程序是一个完整的按照预定方式逐步展开，同时又具有结果上的不确定性和开放性的行为过程。反之，如果行为过程只具有某些零落、离散的程序环节之碎片，而不构成行为过程集中、完整的连续统（continuum），那么，这种程序就不符合“正当过程”的基本要求，不能称之为“正当程序”。
2.正当程序应当体现“反思理性”
如前所述，按照萨默斯的“过程性价值”理论，正当程序应当体现出“程序理性”（procedural ratio-nality）。如果进一步追问，这种“程序理性”是一种什么样的理性呢？或者说，在法律程序中，行为主体的表现“合乎理性”究竟意味着什么呢？
德国著名哲学家和社会学家韦伯（M.Weber）付出毕生心血而致力研究的一个问题是：为什么在欧洲之外，“科学、艺术、国家以及经济都没有走上西方所特有的发展道路”。韦伯列举了大量现象，用来说明“西方文化所特有的理性主义”。在韦伯看来，西方理性主义的一个重要表现是法的形式理性和实质理性。另一位法哲学家，英国牛津大学的拉兹（J.Raz）教授在从柏拉图以来的传统主体哲学的基础上，将法律的理性归结为表现为主体能力的〔相对于思辨理性的〕“实践理性”。这两种说法得到了很多人的赞同。不过，也有人认为这两种说法尚没有充分揭示法律程序所体现的理性的本质。
当代德国最负盛名的哲学家和社会学家哈贝马斯（J.Habermas）在研究西方理性主义遗产和现代性时，认识到本身存在种种不确定性的现代性更加依赖于一种程序理性的观念，换句话说，一种将自己也置于审理程序之下的理性观念。他在德国理性主义哲学和社会学传统的基础上，综合运用当代语言哲学和批判理论提出了交往行为理论（theorie des kommunikativen handelns），并另辟蹊径，用“交往理性”（kommunikative Rationalit）这种程序理性的观念代替了实践理性，重构了理性概念。哈贝马斯认为，交往行为自身当中潜藏着批判力量，这种力量能够使各方主体在交往与沟通过程中通过反思进行自我控制，即通过反思调整自己的要求、主张和行为，从而为最终达成共识创造条件。哈贝马斯指出，在交往实践中，我们努力为每一项要求提供充足的理由；理由的质量和分量可能会遭到对方的质疑；我们遇到了不同的意见，可能会被迫对原初的表达进行修正。显然，哈贝马斯提出的“交往理性”具有“反思”（reflec-tion）的特征。
当代德国另一位社会学翘楚卢曼（N.Luh-mann）的“社会系统理论”，特别是其“通过程序的正当化”理论，经季卫东教授等人的介绍早已为我们所熟知。卢曼认为，程序是一种为了获得约束性决定而被短期地、临时性地建构起来的特殊类型的社会系统。正是由于此种目的，程序从一般的社会角色语境中分化了出来。这种角色分化使得程序具有了正当化的功能。程序系统通过程序参与者自身的自由选择行为，并通过其互动过程以及在其中得以稳定化的对期望的期望（erwartun-gen von erwartungen）之过程，降低复杂性、吸收不确定性，从而最终创造出一种客观标准的沉淀物。简言之，在卢曼的系统模式中，系统虽然在运作上是封闭的，但在认知上是开放性的，系统中的行为主体会不断从环境和其他系统中学习，这在程序上就表现为反思和纠错的能力。
受卢曼和哈贝马斯等人的启发，德国著名法哲学家图依布纳（G.Teubner）提出了“反思性的法”（reflexive law）之理论，认为在法律演化和社会演化出现“危机”的时代背景下，后现代法律秩序必须导向于自我反思的过程，并从中概括出了“反思理性”（reflexive rationality）的概念。图依布纳认为，反思性的法具有的内在的“反思理性”的特征,这种“反思理性”作为一种正在涌现的形式理性和实质理性的替代性选择,可以在很多法律领域观察到。由于反思性的法具有程序导向的性质，倾向于依赖那些对过程、组织、权利与权能的分配予以规制的程序规范，因此，图依布纳将其反思性的法理论称为是一种“新程序主义”。
图依布纳等人提出的“反思性的法”和“反思理性”的学说，作为一种法制发展的模型，当然是以现代西方社会的政治、经济条件为前提的，因而，它不能被简单地适用于中国以及其他非西方社会，但是，其中所揭示出来的程序的特性却是非常富有教益的。而且，由于在社会转型期国家的管理方式必须由结构性控制转变为反思性控制，就使得把反思理性与正当程序联系起来的观点对当下中国而言更具有特殊的意义。申言之，在审视法律程序特别是法律程序的正当性问题时，我们必须在观念上明确：正当程序的本质是反思理性，没有体现反思理性的程序决不能称为是正当程序。——如果以这种观念和标准来衡量、评判当下的法律现象，很多所谓的“符合程序”的借口和遁词，就很难有立足之地。
三、“正当过程”理念的行政法学意义
前段时间，“范式转换”一度成为我国行政法学研究的一个热点问题。不过，也有人认为，我国的行政法学研究近年来虽然取得了很大的成就，但还谈不上“范式转换”。因为，按照“范式”（paradigm）概念的发明人美国科技哲学家库恩（Thomas S.Kuhn）的解释，“范式转换”属于科学的“革命”，而革命是世界观的改变。——显然，我国的行政法学研究远未达到这样的地步。不过，尽管如此，“范式转换”的讨论还是提出了一个很有价值的问题：随着时代的发展，行政法学研究也需要相应的方法论的变革。
（一）以“正当过程”理念重塑行政程序的内涵
如前所述，由于现代汉语中程序的一般含义指的是“工作步骤”，虽然行政法学通说认为“行政程序，就是由行政行为的方式、步骤和时间、顺序构成的行政行为的过程”，但是，在现实生活中把行政程序片面地理解为单纯的形式、手段的情况仍然相当普遍。这就提醒我们，有必要把“正当过程”的理念注入行政程序的概念，以重塑行政程序的内涵。笔者认为，在通说的基础上，行政程序可以重新定义为：“行政程序，就是由行政行为的方式、步骤和时间、顺序构成的行政行为的正当化过程。”两相比较，原来的行政程序概念只是表明行政程序是一个过程，而没有揭示行政程序的性质和作用如何；新的行政程序概念则内置了一个“正当性”的标杆，它不仅说明行政程序是一个过程，而且表明这种过程是行政行为的结果得以正当化的根据和支撑，即卢曼所说的“通过程序的正当化”。
可以说，注入了“正当过程”理念的这种崭新的行政程序概念，提出了行政程序本身的正当性问题。而具有“正当化”内涵的行政程序概念，可以在一定程度上避免有人（如本文开头两个程序事例中的当事人一样）刻意把行政程序描述为离散的、形式化的碎片，从而使人们从对行政程序的方式、步骤等个别环节、局部问题的关注转移到对整个行政过程的关注上来，进而为“行政过程论”（admin-istrative process theory）的提出和发展作好理论上的铺垫。
（二）以“正当过程”理念提升行政过程论的理论品质
我们知道，传统行政法学对行政行为的研究侧重于静态角度的考察。比如，将行政行为划分为行政处罚、行政许可、行政确认、行政强制等不同的类型，并根据每一种类型设定相应的实体法规则予以规范。
在行政国家时代，随着行政权特别是行政自由裁量权的扩张，传统的实体法规则控权模式日益显示出其不足，人们开始更多地从程序的角度思考如何控制行政权。而对行政权实际运行状态的关注使人们认识到行政行为并不是一个个单一、孤立、静止的行为，而是一系列不断运动、相互关联并具有承接性的过程；这些过程又构成一个个多层次的、极为复杂的系统。
有鉴于此，二十世纪六、七十年代，日本学者今村成和、园部逸夫、远藤博也、盐野宏等人率先提出了“行政过程论”。行政过程论的出发点是对立足于公法和私法二元区分论的传统日本行政法学方法论的反省。虽然由于论者的不同，其内容并不完全一致，但总的来说，行政过程论是“实质法治主义”在日本的进一步发展，这一学说修正了行政主体与私人之间的对立关系，提出要通过行政程序的调节作用使行政活动成为行政主体、利害关系人及一般居民等具有各自立场与地位的人之间达成合意的过程。近年来，在我国，亦有学者对行政行为的过程性展开研究，甚至已经有尝试以这一理论为基础构建行政法学体系的专著问世。
不过，虽然行政过程论日益受到学界重视，但由于其尚未形成完善的理论体系，完全取代传统行政法学理论还言之过早。学界对行政过程论的批评和质疑主要是：“行政过程”并非法律概念；行政过程论的观点不明确；行政过程论有可能偏离“依法行政”原理，等等。
笔者认为，若从正当过程的视角理解行政过程论，则能很好地回应学界的批判：“行政（的正当）过程”（due process of administration）当然是个具有法律意义的概念，它具有丰富的、确定的内涵；“正当过程”不仅要求行政行为在没有法律程序的明确规定时应当遵循正当程序（due process），而且，即使在有法律程序的明确规定时，这种法定程序也必须符合正当程序的基本要求。这意味着，行政过程论不仅没有偏离“依法行政”原理，相反，它恰恰是“实质法治主义”在行政法领域的要求和体现。因此，建基于“正当过程”之上的行政过程论其理论品质可以得到明显的改善和提升，从而具有更好的理论解释力和说服力。
（三）以“正当过程”理念促进行政法学研究方法的拓展
行政过程论的积极价值在于，它力求全面、动态地考察各种行政法律现象，特别是行政行为的作出过程是否正当。而对行政行为“正当过程”的考察，除了需要运用传统的规范分析方法之外，还内在地要求方法论的变革，引入多学科的研究方法，从多维的视角透视行政过程的正当性问题。因为，单靠价值判断很难取得对于“正当”的共识，对“过程”的研究更不能拘泥于法律条文的静态分析。
哈贝马斯曾经指出：“规范主义的思路始终有脱离社会现实的危险，而客观主义的思路则淡忘了所有规范的方面。这两个方面之间的紧张关系，可以被理解为对我们的一种提醒：不要固执于一个学科的眼光，而要持开放的态度，不同的方法论立场（参与者和观察者），不同的理论目标（意义诠释、概念分析和描述、经验说明），不同的角色视域（法官、政治家、立法者、当事人和公民），以及不同的语用研究方法（诠释学的、批判的、分析的等等），对这些都要持开放态度。”
众所周知，传统行政法学主要通过对法律条文的规范性解释研究行政活动。从某种意义上说，传统行政法学实际上就是法律解释学，即时下很多人所称的“法教义学”或“教义法学”。——这种方法论关注的是如何在行政过程中适用法律的解释技术问题。——法教义学原本是大陆法系民法学的正统研究方法，后经德国学者奥托·迈耶的努力进入行政法学领域，并为我国的行政法学理论所沿袭。应当承认，这种研究方法对促进我国行政法学理论与学科的独立，推动行政法律规范体系的形成与发展，产生了非常积极的作用。但是，法教义学本身所具有的自我封闭特征，禁锢了行政法学理论的创新空间，限制了行政法学进行自省和价值指引的能力。因此，很多学者指出，“后立法时代”的中国行政法学应当走向研究方法的多元与自觉，在传统法教义学的基础上综合运用政治学、社会学、经济学、管理学等多种社会科学的方法来考察行政法现象，逐步摆脱行政法学完全自说自话的“当代社会科学语境中的陌生人”之形象。换言之，行政法学必须跳出传统法律解释学的小圈圈，拓宽视野，博采众长，广泛吸取其他社会科学的营养。因为，从不同的角度观察世界，才能逼近事实的真相；也只有兼采多学科的研究方法，避免“一叶障目、不见森林”，才能最大程度上避免行政过程的正当性问题成为言人人殊的“罗生门”。
（四）以“正当过程”理念促进行政行为司法审查制度的完善
不难理解，确立“正当过程”的理念，有助于使行政程序被塑造为一个容纳各方展开理性对话和交涉的制度空间，从而更容易地找到公共利益和私人利益结合的均衡点。此外，“正当过程”的理念不仅可以改善、提升行政程序的功能，它对我国行政行为司法审查制度的完善作用也是显而易见的。在司法审查实践中，在传统的实体性审查（substantive review）和程序性审查（procedural re-view）这两种最基本的司法审查方法之外，引入“过程性审查”（process review）的司法审查新方法，对行政机关作出行政决定的过程，特别是大量政策性决定（policy decisions）的作出过程，进行“严格检视”（hard look），可以有效应对当代世界越来越多的“复杂性”挑战，从而避免传统的司法审查在面对这些“复杂性”问题时的捉襟见肘、进退失据。——过程哲学家怀特海曾经指出：“恰当的检验不是检验最终结果，而是对过程的检验”。作为过程性审查方法的“严格检视”审查标准，正是对这一过程哲学之主张的最佳阐释。无可否认，对行政过程的控制，其意义要远远大于对行政结果的控制。
四、余论：“正当过程”理念的现实功用
有学者说，一个理论的意义，不仅在于它提出了多少新的、有说服力的观点，而且在于或者更在于它在多大程度上能够启发人们进行更深入、更广泛的思考。还原并确立“正当过程”的理念，树立“正当过程”的程序观，对我国的程序法治建设究竟意义几何，值得进一步探讨。
平心而论，从早期季卫东教授等人的著作中不难看出，在现代法律程序观念引入中国的过程中，在我国学界关于正当程序原则的认知中，已经内含了程序的形式要素和实体要素相结合的意蕴，同时，“正当过程”的理念亦有鲜明的体现。然而，在当下的实际执法过程中，某些怀有不正当目的的程序运用者常常执意将法律程序解释为单纯的形式要素，而把其中的实体性要素和过程性要素加以抽离，从而造成程序法制只剩下一个“合法性的空壳”。这样的例子实在是不胜枚举。
有鉴于此，笔者认为，除了需要在学理上进一步挖掘并充分阐扬正当过程/正当程序的丰富内涵、表现形式和优越功用，实现“正当过程/正当程序”的观念深入人心这个更高远的目标之外，我们至少还可以从以下三个方面做些具体的工作：
（1）澄清“法定程序”和“正当程序”的辩证关系。“法定程序”和“正当程序”并不是相互分离的，更不是相互对立的，而是相辅相成、互为补充的关系。过去，人们通常认为，正当程序主要适用于没有法律程序的明确规定（即缺少法定程序）的情形。如果成文法没有作出详细规定，或者根本没有行政程序的规定时，行政机关不能因此认为自己不受任何程序的限制，而应当遵守“正当程序”。这种认识不能说有什么错误，但是并不全面。因为，正当程序同时还是检验、衡量法定程序是否“合法”的准据。前文指出，作为一种由自然法发端而来的“高级法”（the higher law），正当程序原则不仅要求行政行为在没有法律程序的明确规定时应当遵循正当程序，而且，即使在有法律程序的明确规定时，这种法定程序也必须符合正当程序的基本要求。这意味着，正当程序是法定程序的“灵魂”，法定程序则是正当程序的具象和“肉身”。易言之，二者的关系并不是井水河水、互不相干，而是相互贯通、相得益彰。
（2）将“正当过程”的理念嵌入未来的《行政程序法》。虽然人们常常高估立法的实际功效，但是，立法的行为指引作用还是绝对不可忽视的。在制定《行政程序法》时，不仅应当给众所期待的中国化的“正当程序条款”找到一个恰当的位置，对正当程序原则本身加以明确规定，还应当把“正当过程”的理念尤其是“反思理性”的精神融入到《行政程序法》各个条款和各项具体制度之中。比如，说明理由制度的构建，要求行政机关在说明行政决定的理由时不能单单使用“公共利益”、“公共需要”、“符合程序”等等晦涩、模糊、空洞的语言，而应当附有详细的事实认定和法律解释作为支持行政决定的充分理由。不难理解，以国家公权力为后盾的行政行为不仅要以“力”服人，更要以“理”服人，行政机关在进行说理试图说服相对人时，由于内在的“反思理性”的作用自然会反求诸己、调整自身。
（3）有针对性地增加认定程序违法的具体适用性司法审查标准：“程序滥用”。在现代社会，很多违法滥权者常常处心积虑地给其违法滥权行为披上合法的外衣（under color of law），在按程序办事已成为社会基本共识的情况下，程序也成为其可利用的工具。对于诸多表面上、形式上符合法律程序但却实质上违反正当程序的行为（under color of procedure），比如本文开头提到的两个程序事例，有必要在“违反正当程序”的司法审查项下增设一项新的认定程序违法的具体适用性审查标准：“程序滥用”（其关系次序为：程序违法→违反正当程序→程序滥用），以提升司法审查的密度，防止那些所谓的“符合程序”的程序滥用行为成为法治的“漏网之鱼”
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