【裁判要旨】
1.行政许可具有法定期限，行政机关在作出行政许可时，应当明确告知行政许可的期限，行政相对人也有权利知道行政许可的期限。
2.行政相对人仅以行政机关未告知期限为由，主张行政许可没有期限限制的，人民法院不予支持。
3.行政机关在作出行政许可时没有告知期限，事后以期限届满为由终止行政相对人行政许可权益的，属于行政程序违法，人民法院应当依法判决撤销被诉行政行为。但如果判决撤销被诉行政行为，将会给社会公共利益和行政管理秩序带来明显不利影响的，人民法院应当判决确认被诉行政行为违法。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 判 决 书
（2016）最高法行再81号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）张道文，男，汉族，1951年1月18日出生，四川省简阳市人，住四川省简阳市。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）陶仁，男，汉族，1952年8月12日出生，四川省简阳市人，住四川省简阳市。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）四川省简阳市人民政府。住所地简阳市简城镇政府街138号。
法定代表人赵春淦，该市市长。
行政机关负责人谢强，四川省简阳市人民政府副市长。
委托代理人张丽，四川毫达律师事务所（北京）分所律师。
委托代理人唐晓毅，四川毫达律师事务所（北京）分所律师。
一审原告、二审上诉人杨文春等112人（名单附后）。
一审原告邓发仲等173人（名单附后）。
再审申请人张道文、陶仁因诉四川省简阳市人民政府（以下简称市政府）侵犯客运人力三轮车经营权一案，不服四川省高级人民法院（2002）川行监字第4号驳回再审申请通知书，向本院申请再审。本院于2016年5月18日作出（2010）行监字第427－1号裁定提审本案，依法由审判员梁凤云、代理审判员王海峰、代理审判员仝蕾组成合议庭，于2016年12月14日对本案进行了开庭审理。再审申请人张道文、陶仁，行政机关负责人、再审被申请人四川省简阳市人民政府副市长谢强、委托代理人张丽、唐晓毅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
张道文、陶仁等182名人力三轮车主认为市政府于1999年7月15日、7月28日作出的《关于整顿城区小型车辆营运秩序的公告》（以下简称《公告》）和《关于整顿城区小型车辆营运秩序的补充公告》（以下简称《补充公告》），形成重复收费，侵犯其合法经营权，向四川省简阳市人民法院提起行政诉讼，要求判决撤销市政府作出的上述《公告》和《补充公告》。
四川省简阳市人民法院一审查明：1994年12月12日，市政府以通告的形式，对本市区(含简城镇、石桥镇、新市镇、东溪镇)范围内客运人力三轮车实行了限额管理。1996年8月，市政府对人力客运老年车改型为人力客运三轮车(240辆)的经营者每人收取了有偿使用费3500元。1996年11月，对原有的161辆客运人力三轮车经营者每人收取了有偿使用费2000元。从1996年11月开始，市政府开始实行经营权的有偿使用，有关部门也对限额的401辆客运人力三轮车收取了相关的规费。1999年7月15日、7月28日，市政府针对有偿使用期限已届满两年的客运人力三轮车，发布《公告》和《补充公告》。其中，《公告》要求“原已具有合法证照的客运人力三轮车经营者必须在1999年7月19日至7月20日到市交警大队办公室重新登记”，《补充公告》要求“经审查，取得经营权的登记者，每辆车按8000元的标准（符合《公告》第六条规定的每辆车按7200元的标准）交纳经营权有偿使用费”。张道文等182名经营者认为市政府作出的《公告》第六条和《补充公告》第二条的规定侵犯其经营自主权，向简阳市人民法院提起行政诉讼。
一审法院经审理认为，市政府在宪法、法律授权范围内，依照行政法规、地方性法规、规章对本辖区内的客运人力三轮车实行额度管理，经营权有偿使用。在行政法规、地方性法规、规章对经营权有偿使用期限未作明确规定的情况下，执行上级行政主管部门四川省交通厅川交运(1994)359号文件即《四川省小型车辆营运管理规定》中“有偿使用期限一次不得超过两年”的规定，对已实行经营权有偿使用期限超过两年的原告，以公告形式决定其重新登记并支付有偿使用费的行为，并无不当。虽然四川省交通厅川交运(1994)359号文件属于其他规范性文件，不是行政诉讼法规定的判决依据，但鉴于在本案中四川省交通厅川交运(1994)359号文件与行政法规、地方性法规、规章并无抵触，故一审法院予以采纳。市政府于1999年7月15日、7月28日发出的《公告》第六条“原已具有合法证照的客运人力三轮车经营者必须在1999年7月19日至7月20日到市交警大队办公室重新登记”和《补充公告》第二条“经审查，取得经营权的登记者，每辆车按8000元的标准（符合《公告》第六条规定的每辆车按7200元的标准）交纳经营权有偿使用费”的决定，证据充分，适用法规正确，符合法定程序，应予维持。据此，1999年11月9日，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一项之规定，以（1999）简阳行初字第36号判决维持市政府1999年7月15日、1999年7月26日作出的行政行为。
张道文等不服，向四川省资阳地区中级人民法院提起上诉。
四川省资阳地区中级人民法院二审查明，1994年8月8日，四川省交通厅制定了《四川省小型车辆客运管理规定》（川交运〔1994〕359号）。该文件第四条有“各地原则上对小型客运车辆运力投放实行额度管理，适度控制投放量”，第八条有“各市、地、州运管部门对小型客运车辆实行额度管理时，经当地政府批准可采用营运证有偿使用的办法，但有偿使用期限一次不得超过两年”的规定。1996年4月16日，四川省人大常委会发布《四川省道路运输管理条例》，该条例于1996年7月1日起实施。其中第二十四条规定:“经县级以上人民政府批准，客运经营权可以实行有偿使用。”1997年2月28日、四川省人民代表大会财政经济委员会制发川人财(1997)7号“关于印发《四川省道路运输管理条例》条文释义的通知”，该《条文释义》第二十四条第二项规定:“客运经营权有偿使用是指经县级以上人民政府批准，道路运输管理机构对申请从事道路旅客运输的经营者有偿审批经营权，并按使用时限计收客运经营权使用费的一种道路旅客运输管理方式。客运经营权使用费的计收形式包括拍卖、投标、固定收取等”，1999年7月15日，市政府发布的《公告》规定“城区人力三轮车按500个指标进行竞标。原具有合法证照的人力三轮车经营者必须重新登记，并按中标金额平均价约90％缴纳经营权有偿使用费、否则自动失去经营权。有偿使用期限从1999年8月13日起至2001年8月12日止”。1999年7月28日，市政府又发布的《补充公告》规定:“城区客运人力三轮车经营权有偿使用不采用竞标办法。经审查，原具有合法证照的人力三轮车经营者每人须交纳经营权有偿使用费7200元。”
四川省资阳地区中级人民法院二审认为，《中华人民共和国宪法》第一百零七条规定:“县级以上地方人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济等行政工作，发布决定和命令。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定，县级以上地方各级人民政府行使“规定行政措施，发布决定和命令”的职权。根据上述法律规定，市政府具有发布《公告》和《补充公告》的行政主体资格。同时依照《四川省道路运输管理条例》第二十四条和省人大财政经济委员会对该《条例》条文释义第二十四条第二项的规定，并参考四川省交通厅制发的《四川省小型车辆营运管理规定》第八条的规定，市政府有权向张道文等人经营的客运人力三轮车收取经营权有偿使用费，其收取形式合法，程序合法。张道文等的上诉理由不能成立。2000年3月2日，四川省资阳地区中级人民法院以（2000）资行终字第6号行政判决驳回上诉，维持原判。
2001年6月13日，四川省高级人民法院以（2001）川行监字第1号行政裁定指令四川省资阳市（原资阳地区）中级人民法院进行再审。
资阳市中级人民法院经再审认为，根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，市政府具有发布《公告》和《补充公告》的行政主体资格。在《公告》和《补充公告》中，对原已具有合法证照的客运人力三轮车经营者实行重新登记，经审查合格者支付有偿使用费，逾期未登记者自动弃权的措施，是市政府根据该市历届人代会、政协会关于整顿人力三轮车秩序的批评和议案，并在广泛深入调查研究的基础上作出的符合当地实际并且在行政权限范围内的具体行政行为。市政府的行为符合《四川省道路运输管理条例》第二十四条和省人大财政经济委员会对该《条例》条文释义第二十四条第二项的规定，以及四川省交通厅制发的《四川省小型车辆营运管理规定》第八条的规定，且上述规定并未与当时的法律法规相抵触。市政府虽然在1996年对客运三轮车经营者收取有偿使用费时未告知其有偿使用期限，但是于1999年8月再次实行有偿使用时，已经超过了2年的期限，原审被告的行为并未损害原告的合法权益。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。但是因二审判决中未列原审未上诉的原审原告，违反了法定程序，应当改判。2001年11月5日，四川省资阳市中级人民法院以（2001）资行再终字第1号判决撤销原一审、二审判决，驳回原审原告的诉讼请求。
张道文等不服，向四川省高级人民法院提出申诉。2002年7月11日，四川省高级人民法院作出（2002）川行监字第4号驳回再审申请通知书。张道文等不服，向本院申请再审。2016年5月18日，本院裁定提审本案。
再审申请人张道文、陶仁不服四川省高级人民法院作出（2002）川行监字第4号驳回再审申请通知书，请求本院依法纠正错误的行政行为，恢复城区401辆客运人力三轮车的合法经营权。其申请再审的主要事实和理由是：（一）1996年11月20日，再审申请人根据《四川省道路交通管理条例》第二十四条、四川省人民代表大会财政经济委员会关于印发《四川省道路交通运输管理条例》条文释义的通知规定，已经缴纳2000元经营权有偿使用费，是无期限的。（二）被诉《公告》和《补充公告》要求申请人重新登记和缴纳经营权有偿使用费7200元，无事实和法律根据。（三）2002年3月2日，资阳市中级人民法院作出的司法建议明确告知被申请人的行政行为是错误的，已经证明被告的行政行为于法无据。
市政府答辩称：（一）市政府对人力三轮车客运经营权实行有偿使用管理有地方性法规和规范性文件依据。1996年11月7日，简阳市城市管理委员会决定对老年车改型人力客运三轮每辆征收3500元的经营权有偿使用费；对简阳市1—161号人力客运三轮车每辆征收2000元的经营权有偿使用费。至此，由原简阳市城区人力客运老年车改型人力客运三轮车240辆，原有人力客运三轮车161辆，共计401辆人力客运三轮车，在交纳经营权有偿使用费后取得了经营许可。但在实施本次经营权许可时，市政府未通过书面形式明确告知张道文等人其人力客运三轮车两年的经营权有偿使用期限。市政府对简阳市城区内的人力客运三轮车实行经营权有偿使用时，有地方性法规和规范性文件作为依据。《四川省道路运输管理条例》第4条规定“各级交通行政主管部门负责本行政区域内营业性车辆类型的调整、数量的投放”和第24条规定“经县级以上人民政府批准，客运经营权可以实行有偿使用。”《四川省小型车辆客运管理规定》第8条规定：“对小型客运车辆实行额度管理时，经当地政府批准，可采用营运证的有偿使用办法，但有偿使用期限一次不得超过两年。”市政府据此对人力客运三轮车实行额度管理、经营权实行有偿使用且经营期限一次不得超过两年，于法有据。（二）市政府整顿城区小型车辆营运秩序，是社会公共利益的客观需要，整顿并未实质侵犯张道文等人的合法权益。1997年底，简阳城区道路严重超负荷，空气和噪声污染十分严重，“脏、乱、差”、“挤、堵、窄”问题严重，导致城市管理难度加大，安全隐患突出，群众反映强烈。对此，1999年7月15日、7月28日，市政府先后发布《公告》及《补充公告》，决定对城区客运人力三轮车实行额度管理。综合比较简阳市历次人力客运三轮车经营权有偿使用费交费标准，市政府于1996年交纳的经营权有偿使用费，对应经营期限实质上也应为两年，而非长期。市政府实际上仅按照2年期限收取了有偿使用费，其收费标准亦符合当时市场条件下2年期经营权的价格水平。（三）市政府整顿城区小型车辆营运秩序后，对张道文等人给予了充足的补偿，其合法权益已得到全面保护。为了保障张道文等信访人权益，2015年6月5日，市政府按照人力客运三轮车退市的优惠政策，对张道文等人延续采取惠民政策。2015年6月30日，张道文、陶仁等信访人进行了城区人力客运三轮车配置出租车经营登记，并作出接受《简阳市城区现有出租车经营权到期处置和人力客运三轮车退市营运的运力配置方案》规定条件的书面承诺，从2015年7月16日起，该批信访人置换的出租车已经开始营运。综上，市政府请求本院依法驳回被答辩人的再审申请请求。
本院经审理，对一、二审判决认定的事实予以确认。本院另查明，2015年6月30日，张道文等接受市政府《简阳市城区现有出租车经营权到期处置和人力客运三轮车退市营运的运力配置方案》相关条件，并作出法律责任自行承担的书面承诺。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。据此，四川省简阳市人民政府作出的《公告》和《补充公告》的合法性是本案的主要问题。根据张道文、陶仁的再审申请理由和简阳市人民政府的答辩意见，本案的争议焦点涉及以下三个方面：
（一）关于被诉的《公告》和《补充公告》的合法性问题
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，人民法院对被诉的《公告》和《补充公告》的合法性进行审查，不仅要审查被诉的《公告》和《补充公告》适用法律法规是否正确等，还要审查是否违反法定程序。在适用法律法规方面，《四川省道路运输管理条例》第4条规定“各级交通行政主管部门负责本行政区域内营业性车辆类型的调整、数量的投放”和第24条规定“经县级以上人民政府批准，客运经营权可以实行有偿使用。”四川省交通厅制定的《四川省小型车辆客运管理规定》（川交运〔1994〕359号）第八条规定：“各市、地、州运管部门对小型客运车辆实行额度管理时，经当地政府批准可采用营运证有偿使用的办法，但有偿使用期限一次不得超过两年”。可见，四川省地方性法规已经明确对客运经营权可以实行有偿使用。四川省交通厅制定的规范性文件虽然早于地方性法规，但该规范性文件对营运证实行有期限有偿使用与地方性法规并不冲突。从行政执法和行政管理需要来看，客运经营权也需要设定一定的期限。
从被诉的《公告》和《补充公告》作出程序上看，被诉的行政行为存在程序瑕疵。该《公告》和《补充公告》的内容是对于对原已具有合法证照的客运人力三轮车经营者实行重新登记，经审查合格者支付有偿使用费，逾期未登记者自动弃权的措施。该《公告》和《补充公告》是对既有的已经取得合法证照的客运人力三轮车经营者收取有偿使用费，而上述客运人力三轮车经营者的权利是在1996年通过经营权许可取得的。前后两个行政行为之间存在承继和连接关系。对于1996年的经营权许可行为，行政机关作出行政许可等授益性行政行为时，应当明确告知行政许可的期限。行政机关在作出行政许可时，行政相对人也有权知晓行政许可的期限。明确行政许可的期限，既是为了保障公共利益的需要，也是为了保障许可申请人的选择权利。本案中，市政府在1996年实施人力客运三轮车经营权许可之前，尚未实行过经营权有偿使用。在1996年实施人力客运三轮车经营权许可之时，未告知张道文等人人力客运三轮车两年的经营权有偿使用期限。张道文等人并不知道其经营权有偿使用的期限。市政府在答辩中对此事实亦予认可。由于市政府在作出行政许可行为的过程中未履行相应的告知义务，致使张道文等人误认为其获得的经营权没有期限限制，并据此作出选择。因此，市政府1996年的经营权许可在程序上存在明显不当，直接导致与其存在前后承继关系的本案被诉的《公告》和《补充公告》的程序明显不当。
（二）关于客运人力三轮车经营权的期限问题
申请人主张，因市政府在1996年实施人力客运三轮车经营权许可时未告知许可期限，据此认为经营许可是无期限的。本院认为，市政府实施人力客运三轮车经营权许可，目的在于规范人力客运三轮车经营秩序。人力客运三轮车是涉及到公共利益的公共资源配置方式，设定一定的期限是必要的。客观上，四川省交通厅制定的《四川省小型车辆客运管理规定》（川交运〔1994〕359号）也明确了许可期限。市政府没有告知许可期限，存在程序上的瑕疵，但申请人据此认为行政许可没有期限限制，本院不予支持。
（三）关于张道文等实际享受“惠民”政策的问题
市政府在答辩中还提出，为了解决张道文等人的信访问题、保障其合法权益，市政府在整顿城区小型车辆营运秩序后，按照人力客运三轮车退市的优惠政策，对张道文等人给予了充足的补偿，其利益已得到全面保护。本院对张道文等人接受退市营运的运力配置方案并作出承诺的事实予以确认。本案被诉的行政行为是市政府作出的《公告》和《补充公告》，张道文等人在诉讼中亦未提出补偿的诉讼请求，据此，有关补偿事项不属于本案审理范围。
市政府还提出，市政府通过“惠民”进行补偿，已经对被诉行政行为进行了否定或者补充，该补偿行为已经涵盖了过去的有瑕疵的行政行为。本院认为，被诉的行政行为未经人民法院、行政机关或者其他有权机关撤销，应当认定其没有改变。况且，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十条第二款关于“被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决”的规定，行政机关即便改变行政行为，行政相对人对原行政行为不服并且不撤诉的，人民法院应当就原行政行为的合法性作出相应的判决。市政府以此主张被诉行政行为合法，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
需要指出的是，四川省简阳市人民政府根据当地实际存在的道路严重超负荷、空气和噪声污染严重、“脏、乱、差”、“挤、堵、窄”等问题进行整治，符合城市管理的需要，符合人民群众的意愿，其正当性应予肯定。简阳市人民政府为了解决因本案诉讼遗留的信访问题，先后作出两次“惠民”行动，为实质性化解本案争议作出了积极的努力，其后续行为也应予以肯定。但是，行政机关在作出行政行为时必须恪守依法行政的原则，确保行政权力依照法定程序行使。四川省简阳市人民政府应当从本案中吸取经验和教训，深入推进依法行政，严格规范公正文明执法，加快推进法治政府建设进程。
综上，市政府作出的《公告》和《补充公告》在程序上存在瑕疵。但是，虑及本案被诉行政行为作出之后，简阳市城区交通秩序得到好转，城市道路运行能力得到提高，城区市容市貌持续改善，以及通过两次“惠民”行动，绝大多数原401辆三轮车已经分批次完成置换，如果判决撤销被诉行政行为，将会给行政管理秩序和社会公共利益带来不利影响。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十八条、第七十六条第一款、第七十八条之规定，判决如下：
一、撤销四川省资阳市中级人民法院（2001）资行再终字第1号判决；
二、确认四川省简阳市人民政府作出的《关于整顿城区小型车辆营运秩序的公告》和《关于整顿城区小型车辆营运秩序的补充公告》违法。
一审受理费18200元，由四川省简阳市人民政府负担；二审受理费12400元，由四川省简阳市人民政府负担；
本判决为终审判决。
审 判 长 梁凤云
代理审判员 王海峰
代理审判员 仝 蕾
二〇一七年五月三日
书 记 员 徐 超
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