【裁判要旨】
人行横道是对道路通行权的一种分配和安排，一方面，行人在横穿道路时，负有从专门设置的人行横道上通过的义务，不得随意、分散横过道路，设置人行横道实际上是对行人的一种道路通行约束。另一方面，权利与义务又是统一和对应的，行人在通过人行横道时，机动车亦有保证行人优先通过的义务，确保行人在承担前述义务后享有安全通过道路的权利。除非法律、行政法规另有其他特别规定，只要行人踏上了人行横道即属于“行人正在通过人行横道”的情形，机动车都必须履行停车让行的义务，以保证行人安全通过。
【裁判文书】
江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)苏06行终625号
上诉人（原审原告）周亚峰，男,1962年12月3日生，××族，住江苏省海安市。
被上诉人（原审被告）海安市公安局交通警察大队，住所地海安市。
负责人丁左明，大队长。
应诉负责人黄晓祥，副大队长。
委托代理人陈志明，海安市公安局工作人员。
委托代理人沈中峰，海安市公安局工作人员。
被上诉人（原审被告）海安市公安局，住所地海安市。
法定代表人葛志祥，局长。
委托代理人储建民，海安市公安局法制大队工作人员。
上诉人周亚峰因要求撤销行政处罚决定及行政复议决定一案，不服江苏省如东县人民法院(2018)苏0623行初91号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2018年3月6日9时55分左右，原海安县公安局交通警察大队（现名称为海安市公安局交通警察大队，以下简称海安交警大队）值勤民警发现周亚峰驾驶牌照为苏Ｆ×××××的小型轿车沿原海安县城宁海路由南向北行经文峰大世界南侧斑马线时遇行人正在通过人行横道未停车让行，遂指挥周亚峰靠边停车接受处理。值勤民警在检查了周亚峰相关证件后，口头告知了其交通违法基本事实、拟作出的行政处罚、依据以及依法享有的权利，在听取了周亚峰的陈述和申辩后，当场制作了编号为320621-1911998093公安交通管理简易程序处罚决定书，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第九十条、《江苏省道路交通安全条例》第五十六条第一项之规定，对周亚峰处以50元罚款，并根据《机动车驾驶证申领和使用规定》记3分，该处罚决定由周亚峰当场签名并送达。周亚峰不服，于同年4月10日向原海安县公安局（现名称为海安市公安局，以下简称海安公安局）申请行政复议，海安公安局当日立案受理后向海安交警大队发送提交行政复议答复通知书。4月16日，海安交警大队提交答复书。6月8日，海安公安局作出[2018]（海）公复决字第9号行政复议决定书，维持海安交警大队作出的被诉行政处罚决定。周亚峰不服，以海安交警大队作出的被诉行政处罚事实不清，证据不足，海安公安局作出的被诉行政复议决定错误为由，向一审法院提起行政诉讼,请求：1.撤销海安交警大队作出的案涉行政处罚决定；2.撤销海安公安局作出的行政复议决定。
一审法院认为，本案的争议焦点为：1.被诉行政处罚认定是否合法；2.被诉行政复议决定是否合法。
第一，关于被诉行政处罚认定是否合法的问题。首先，海安交警大队认定周亚峰不礼让行人的事实清楚，依据充分。（1）《中华人民共和国道路交通安全法》第四十七条第一款规定：“机动车行经人行横道时，应当减速行驶；遇行人正在通过人行横道，应当停车让行。”人行横道是行车道上专供行人横过的通道，是法律为行人横过道路时设置的保护线，在没有设置红绿灯的道路路口，行人有从人行横道上优先通过的权利。机动车作为一种快速交通运输工具，在道路上行驶具有高度的危险性，与行人相比处于强势地位，因此必须对机动车在道路上行驶时给予一定的权利限制，以保护行人，涉案路段即属于没有设置红绿灯的道路路口，作为机动车经过该人行横道时，应当减速行驶。（2）认定行人是否“正在通过人行横道”应当以特定时间段内行人一系列连续行为为标准，而不能以某个时间点行人的某个特定动作为标准，当行人以通过为目的行走在人行横道上时就应当认定为正在通过，即使中途有停顿，也应当认定为正在通过。从海安交警大队提交的视频资料中可以看出行人已经先于周亚峰驾驶的苏Ｆ×××××的小型轿车进入人行横道，当时正在通过人行横道，且行人前进的方向为周亚峰驾驶车辆前进方向的正前方。（3）机动车和行人通过没有设置红绿灯的道路路口属于一个互动的过程，任何一方都无法事先准确判断对方是否会停止让行，因此处于强势地位的机动车在行经人行横道时应当先减速行驶，观察是否有行人，如遇行人通过时应当主动停车让行，而不应利用自己的强势迫使行人停步让行，除非行人明确示意机动车先通过，这既是法律的明确规定，也是保障作为弱势一方的行人安全通过马路、减少交通事故、保障生命安全的现代文明社会的内在要求。本案中，周亚峰遇有行人正在通过人行横道时，应当停车让行。
其次，《江苏省道路交通安全条例》第五十六条第一项规定，机动车驾驶人行经人行横道或者遇行人横过道路，不按规定减速、停车、避让行人的，处以五十元罚款。《机动车驾驶证申领和使用规定》第六十五条规定：“道路交通安全违法行为累积记分周期（即记分周期）为12个月，满分为12分，从机动车驾驶证初次领取之日起计算。依据道路交通安全违法行为的严重程度，一次记分的分值为：12分、6分、3分、2分、1分五种。”第六十六条第一款规定：“对机动车驾驶人的道路交通安全违法行为，处罚与记分同时执行。”《道路交通安全违法行为记分分值》第三条规定，机动车驾驶人驾驶机动车行经人行横道，不按规定减速、停车、避让行人的一次记3分。本案中，海安交警大队适用上述规定对周亚峰作出罚款50元，扣3分的行政处罚，适用法律准确，量罚适当。
再次，公安部《道路交通安全违法行处理程序规定》第四十二条规定，适用简易程序处罚的，可以由1名交通警察作出，并应当按照下列程序实施：（一）口头告知违法行为人违法行为的基本事实、拟作出的行政处罚、依据及其依法享有的权利。（二）听取违法行为人的陈述和申辩，违法行为人提出的事实、理由或者证据成立的，应当采纳。（三）制作简易程序处罚决定书。（四）处罚决定书应当由被处罚人签名、交通警察签名或者盖章，并加盖公安机关交通管理部门印章；被处罚人拒绝签名的，交通警察应当在处罚决定书上注明。（五）处罚决定书应当当场交付被处罚人；被处罚人拒收的，由交通警察在处罚决定书上注明，即为送达。本案中，周亚峰驾驶牌照为苏Ｆ×××××的小型轿车沿宁海路由南向北行经文峰大世界南侧斑马线时遇行人正在通过人行横道而未停车让行，后值勤民警指挥周亚峰靠边停车接受处理，在检查相关证件后，口头告知了周亚峰实施的相关交通违法行为、拟作出的行政处罚、依据以及其依法享有的权利，在听取其陈述和申辩后，当场作出案涉行政处罚决定，案涉处罚决定程序合法。
第二，关于涉案行政复议决定是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。第二十三条第一款规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，周亚峰因不服海安交警大队作出的案涉行政处罚决定，于2018年4月10日向海安公安局申请行政复议，海安公安局当日立案受理后向海安交警大队发出提交行政复议答复通知书，海安交警大队于同年4月16日作出答复书。海安公安局经复议审查后于2018年6月8日作出了[2018]（海）公复决字第9号行政复议决定书，其作出的案涉行政处罚决定程序合法。案涉行政复议决定内容系维持原行政行为，其内容也并无不当。此外，海安公安局作出的行政复议申请受理通知书中的收到行政复议申请的时间存在笔误，该笔误虽未给当事人的实体权利造成影响，但也不够严谨，希望今后的文书更加规范。
综上，一审法院认为周亚峰的诉讼请求无事实根据及法律依据，遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回周亚峰的诉讼请求。
周亚峰不服向本院提起上诉称，海安交警大队提交的视频材料无法辨认涉嫌违法机动车的车牌号，不能作为处罚的有效证据，被诉行政处罚决定无有效的事实依据。法律虽然规定了机动车行经人行横道需要礼让行人，但并未规定具体的礼让情形，礼让行人并不是指只要有行人踏上斑马线行走，机动车就要一律停车礼让。被诉处罚决定认定上诉人驾驶机动车礼让了距离近的由西向东行走的行人，而未礼让距离远的由东向西行走的行人的行为构成违法。上诉人周亚峰在二审程序中又补充了如下理由，交通警察指挥交通协管员在道路上拦车检查违法。一审法院认为机动车与行人相比处于强势地位错误。实际上，行政机关相对于行政相对人也处于强势地位，法律应该保护处于弱势地位的机动车驾驶人。请求撤销一审判决，发回重审或改判。
被上诉人海安交警大队辩称，上诉人周亚峰驾驶机动车沿宁海路由南向北行至文峰大世界南侧斑马线，遇行人正在由东向西通过人行横道时实施了未停车让行的行为，一审判决认定事实清楚。上诉人的行为违反了道路交通安全法等法律规范的规定，被上诉人依法作出行政处罚决定，符合法律规定。请求判决驳回上诉，维持原判。
被上诉人海安公安局辩称，被诉行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求判决驳回上诉，维持原判。
周亚峰提起上诉后，一审法院已将各方当事人提交的证据材料随案移送本院，本院经审查对一审法院采信的证据并据此认定的案件事实予以确认。
本院认为，本案二审争议的主要问题是，1.案涉处罚决定认定上诉人周亚峰实施了驾驶机动车行经案涉人行横道时遇行人未停车让行的违法行为，证据是否确凿、事实是否清楚、法律依据是否正确；2.交通协管员参与案涉行政执法活动是否构成程序违法。
关于案涉处罚决定认定上诉人周亚峰实施了驾驶机动车行经案涉人行横道时遇行人未停车让行的违法行为，证据是否确凿、事实是否清楚、法律依据是否正确的问题。
首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案一审中，被上诉人海安交警大队向法院提供了四份视听资料，其中三份是从三个不同角度拍摄的一辆白色小型轿车实施了遇行人正在通过人行横道时未停车让行的违法行为；一份拍摄的是一辆白色小型轿车被值勤民警拦截并施以处罚的内容，该轿车的车牌号为苏Ｆ×××××。虽然前三份视听资料因拍摄距离较远，不能辨别车牌号，但从四份视听资料拍摄的时间、场景，小型轿车的颜色、车型、所行驶的车道及周边车辆、行人的情况等综合判断，四份视听资料拍摄的是同一时间段、同一地点、同一车辆的行为。而且案涉违法行为由值勤民警在现场查处，从执法记录仪拍摄的内容看，坐在案涉车辆驾驶员座位上的正是本案上诉人周亚峰，当时周亚峰对其驾驶机动车通过案涉人行横道并未否认，只是对其是否停车让行进行了辩解。被上诉人海安交警大队提供的上述四份证据相互印证，足以证明上诉人周亚峰实施了案涉违法行为，其据此作出的案涉行政处罚决定认定的事实清楚、证据确凿。上诉人以无法辨认视听资料中的机动车号牌为由主张案涉处罚决定无有效的事实证据，因其理由不足以推翻被上诉人海安交警大队提供的证据所认定的事实，且未提供相应的证据佐证，本院不予采信。
其次，《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第三十二条规定，道路交叉路口和行人横过道路较为集中的路段应当设置人行横道、过街天桥或者过街地下通道。在道路上设置专供行人通过的人行横道，主要是为了规范行人与机动车的通行秩序，预防和减少交通事故，保护行人人身安全和机动车驾驶安全，提高通行效率；同时也是对机动车与行人两者之间权利与义务的协调和平衡，或者说是对道路通行权的一种分配和安排。一方面，《中华人民共和国道路交通安全法》第六十二条规定，行人通过路口或者横过道路，应当走人行横道或者过街设施；通过有交通信号灯的人行横道，应当按照交通信号灯指示通行；通过没有交通信号灯、人行横道的路口，或者在没有过街设施的路段横过道路，应当在确认安全后通过。也就是说，行人在横穿道路时，负有从专门设置的人行横道上通过的义务，不得随意、分散地横过道路。如果允许行人可以从道路上任意横穿通过，必然导致交通秩序混乱、交通堵塞和事故增多。从这个意义上讲，在道路上设置人行横道，实际上是对行人的一种道路通行约束，或者说是其设定了一种义务，其目的就是保证机动车在道路上享有安全、畅通、快捷行驶的权利。另一方面，权利与义务又是统一和对应的，行人在通过人行横道时，机动车亦有保证行人优先通过的义务，确保行人在承担前述义务后享有安全横过道路的权利。对此，《中华人民共和国道路交通安全法》第四十七条规定，机动车行经人行横道时，首先应当减速行驶，注意观察有无行人通过人行横道；其次在遇行人正在通过人行横道时，应当停车让行。该条规定赋予了行人在人行横道上的优先通行权和设定了机动车停车让行的法律义务。除非法律、行政法规另有其他特别规定，只要行人踏上了人行横道即属于“行人正在通过人行横道”的情形，机动车都必须履行停车让行的义务，以保证行人安全通过。本案中，上诉人周亚峰驾驶机动车接近案涉人行横道时，其右边已有行人在人行横道上向其机动车正前方行走，周业峰未停车让行，仍然向前行驶，显然违反了《中华人民共和国道路交通安全法》第四十七条规定，侵犯了行人的优先通行权，故被上诉人执勤民警对上诉人周亚峰作出案涉行政处罚决定，合法有据。上诉人周亚峰以法律没有明确规定停车让行的具体情形以及认定“未礼让行人”没有统一的尺度和标准为由，认为被上诉人海安交警大队对其作出案涉处罚决定缺少法律依据，是对《中华人民共和国道路交通安全法》第四十七条规定的错误理解和认识，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。
关于交通协管员参与案涉行政执法活动是否构成程序违法的问题。《交通警察道路执勤执法工作规范》第五条规定，交通协管员可以在交通警察指导下承担以下工作：（一）维护道路交通秩序，劝阻违法行为；（二）维护交通事故现场秩序，保护事故现场，抢救受伤人员；（三）进行交通安全宣传；（四）及时报告道路上交通、治安情况和其他重要情况；（五）接受群众救助。交通协管员不得从事其他执法行为，不得对违法行为人作出行政处罚或者行政强制措施决定。根据该规定，交通协管员参与交通执法活动并无不当。况且，从被上诉人海安交警大队提交的视频资料、行政处罚决定书上交通警察的签名、查获经过上两名交通警察的签名可知，在上诉人周亚峰停车接受检查的现场，至少有两名交通警察、一名交通协管员在场，并且系交通警察陈志明要求上诉人周亚峰出示相关证件、履行告知等相关程序，被诉处罚决定书也系交通警察作出，亦即主要执法活动并非由交通协管员作出，故被诉行政处罚决定的程序并无不当。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人周亚峰的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人周亚峰负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨德华
审 判 员 谭松平
审 判 员 仇秀珍
二〇一八年十二月十七日
法官助理 金保阳
书 记 员 王佳馨
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