【裁判要旨】
在我国现行行政诉讼法律制度下，行政机关不能作为行政诉讼的原告，为解决行政机关不能起诉行政相对人的问题，亦为行政机关在行政协议中实现行政管理和公共服务目的，司法实践中有些法院探索设置了行政协议非诉执行程序，即如果行政协议中约定了强制执行条款，且该条款符合法律规定、内容明确并具有可执行内容，行政机关可依据该约定向法院申请非诉强制执行；未约定强制执行条款的，行政机关亦可通过作出书面决定，再将行政决定作为执行名义向人民法院申请强制执行。这一探索虽然明确了协议相对人不履行协议或者不按照约定履行协议之时行政机关的救济路径，但在面对行政协议内容因某些正当理由，可能需要变更、终止甚至撤销时，行政机关仍不能以提起行政诉讼寻求司法救济。
修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十一）项虽将行政机关违法变更、解除行政协议纳入行政诉讼受案范围，但法律、司法解释亦未对行政机关单方行使变更、解除权的条件进行明确规定，未来仍需在个案审查中逐步进行探索。一般认为，行政机关对协议内容的单方变更、解除权只能在国家法律政策和协议基础事实发生变化，履行协议会给国家利益或者社会公共利益带来重大损失这一特定情形下才能行使。也就是，行政机关单方变更、解除协议必须基于行政优益权，从而最大程度维护行政协议的稳定及行政机关的公信力。
依据修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十一）项规定，可以赋予行政机关非因行政优益权而在极个别情况下对行政协议的变更权。这就类似于民事合同中具备一定情形时，当事人可以申请法院变更合同。考虑到相对人可以通过行政诉讼进行救济，而行政机关不能成为行政诉讼的原告，因此该变更权只赋予行政机关。为防止行政机关滥用上述权力，侵害当事人的合法权益。一般来说，应仅限于行政相对人存在欺诈、胁迫等主要归责于行政相对人，或者权利义务存在极度无正当理由的显失公平而损害国家利益和社会公共利益等情形。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）最高法行申8980号
再审申请人（一审被告、二审被上诉人）贵州省关岭布依族苗族自治县人民政府，住所地贵州省关岭布依族苗族自治县关索街道办玉屏路50号。
法定代表人韦朝虎，该县县长。
委托诉讼代理人张洪智，贵州巨人律师事务所律师。
委托诉讼代理人汪文卫，贵州巨人律师事务所律师。
再审被申请人（一审原告、二审上诉人）唐仕国，男，1949年9月27日出生，汉族，住贵州省关岭布依族苗族自治县。
再审申请人贵州省关岭布依族苗族自治县人民政府（以下简称关岭县政府）因与唐仕国变更房屋征收补偿协议一案，不服贵州省高级人民法院（2018）黔行终292号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
贵州省安顺市中级人民法院一审查明，关岭县政府因实施棚户区改造项目作出《2017年永宁镇东片区城市棚户区改造项目房屋征收决定》，一并发布征收补偿安置方案，明确房屋征收实施单位为关岭县永宁镇人民政府（以下简称永宁镇政府）。唐仕国坐落于关岭县XX镇XXXX号的房屋在征收范围内，该房屋为砖混结构一栋三层共354.23平方米，第二层113.49平方米与路面相平，用于经营便利店；第一层(即负一层)113.49平方米位于路面以下，用于堆放货物。2016年11月，贵州黔峰源工程管理咨询有限公司（以下简称黔峰源公司）出具《房屋面积测绘报告》，载明唐仕国房屋砖混结构三层面积共354.23平方米，负一层及第一层共226.98平方米为经营面积。2017年2月6日，永宁镇政府根据上述测绘报告确定的面积，参照相关补偿标准，测算出唐仕国房屋货币补偿款共计3411681.30元并与唐仕国签订房屋征收补偿协议。补偿款全额支付后，唐仕国主动搬迁腾房交征收部门拆除。此后永宁镇政府发现测绘报告误将唐仕国房屋负一层面积认定为经营面积，导致补偿款多算。经与唐仕国协商返还未果，便以返还不当得利为由将唐仕国诉至关岭县人民法院，该案现已中止审理。2017年8月21日，关岭县政府根据黔峰源公司对唐仕国房屋重新作出的《房屋面积测绘报告》与《情况说明》，以及贵州安顺九鼎房地产估价有限公司作出的《唐仕国户房屋征收评估分户报告》等，作出《关于对被征收人唐仕国房屋征收补偿协议变更的行政决定书》（以下简称《行政决定书》），以征收部门永宁镇政府与唐仕国签订的房屋征收补偿协议对房屋经营性面积认定错误，导致补偿数额多算为由，责令唐仕国退回多领金额980678.50元。该决定书送达后，唐仕国不服，向一审法院起诉，要求撤销关岭县政府作出的《行政决定书》。
贵州省安顺市中级人民法院一审作出（2017）黔04行初389号行政判决认为，本案的争议焦点是：一、关岭县政府是否有权单方变更涉案行政协议；二、关岭县政府变更行政协议行为是否事实清楚、证据充分、程序正当。唐仕国与关岭县政府的房屋征收部门签订的房屋征收补偿协议系行政协议，属行政诉讼受案范围。行政协议作为行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，协议双方当事人并不具有完全平等的法律地位，行政主体因公共利益需要，依法享有行政优益权，可以根据国家行政管理的需要，单方面依法变更或解除合同，而相对方不享有此种权利。本案中，根据双方提交的有效证据，唐仕国与关岭县政府的房屋征收部门签订的房屋征收补偿协议所依据的测绘报告明显存在对唐仕国房屋性质认定错误情形，将不符合经营条件的负一楼误认定为经营用房，导致唐仕国依补偿协议所获货币补偿数额大大超过应获数额，有悖公平、合理的征收补偿原则。双方签订的房屋征收补偿协议属因重大误解而订立，符合《中华人民共和国合同法》第五十四条规定的法定变更、撤销情形，故关岭县政府作为征收主体，为维护公共利益、国家利益，出于国家行政管理需要，有权单方变更该行政协议。对于唐仕国所称协议已经履行完毕不能变更的理由，因无法律依据，不予支持。本案关岭县政府在发现涉案行政协议存在重大误解以后，在与唐仕国多次协商变更未果的情况下，依据测绘机构重新作出测绘报告及评估机构作出房屋征收评估分户报告等证据材料，作出变更唐仕国房屋征收补偿协议的行政决定并依法送达，事实清楚，证据充分、程序正当，该变更行为符合公共利益需要且未对唐仕国合法权益造成损害，故唐仕国要求撤销该变更决定的理由不能成立，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回唐仕国的诉讼请求。
唐仕国不服一审判决,向贵州省高级人民法院提起上诉。贵州省高级人民法院二审作出（2018）黔行终292号行政判决认为，本案涉诉的行政决定对经营性用房的认定，事实不清，主要证据不足，缺乏法律依据。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，涉诉行政行为违法，唐仕国的上诉理由于法有据，该院依法予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项判决：一、撤销贵州省安顺市中级人民法院(2017)黔04行初389号行政判决；二、撤销关岭自治县人民政府作出的《关岭自治县人民政府关于对被征收人唐仕国房屋征收补偿协议变更的行政决定书》。
关岭县政府不服，向本院申请再审，请求撤销二审判决，并依法对本案进行再审。主要理由为：（一）二审判决认定事实错误。《关岭自治县2017年永宁镇东片区城市棚户区改造项目征收补偿安置方案》（在原征收补偿协议中唐仕国同意按该方案补偿并达成了补偿协议）对被征收房屋性质的认定方式规定为“被征收房屋的用途原则上以房屋权属记载为准，房屋权属证未载明用途或载明用途与现有用途不一致的以及历史原因造成无证的，在房屋征收公告发布前已持续经营且当前还在经营的，原则上按经营性用房认定，并以现有经营面积为准”。对“经营性用房”的理解应依据该规定且在遵循生活法则的基础上，结合唐仕国房屋一层用于经营“唐记便利店”商品零售的事实，应当理解只有第一层是具有门店性质的用于经营性的房屋。负一层与一层在实际使用功能上是完全不一样的，负一层用于堆放货物及供人居住，一层用作铺面经营便利店使用，二者因使用价值不同，评估的价值亦相差甚远。（二）二审判决适用法律错误。因本案涉诉的行政决定是对原签订的《关岭自治县2017年永宁镇东片区城市棚户区改造房屋征收补偿协议》的变更，原协议已经明确征收补偿适用的法律依据为《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《安顺市两城区集体土地上房屋征收与补偿办法》，又因《关岭自治县2017年永宁镇东片区城市棚户区改造房屋征收补偿协议》系行政协议，故政府相关文件亦应作为政策依据，也就是作出行政决定的依据还有《关岭自治县2017年永宁镇东片区城市棚户区改造项目征收补偿安置方案》。二审法院认定本案涉诉行政决定缺乏法律依据，属于明显错误。由于我国并无专门规制行政优益权的法律法规，致使目前出现很多行政机关难以行使行政优益权，或在行使时出现无明确法律法规可供依据的情形，故政府要行使优益权只能参照相关法律原则。而行政协议是行政机关为履行行政职责，达到行政管理目标，与相对人协商一致达成的协议，其具有民事合同的特性，又有行政管理的因素，故对行政管理在法律法规无具体规定的前提下，在不违反行政诉讼法规定的原则下，可适用民事法律的规定。故一审判决运用合同法相关规定，并无不当。
本院经审查认为，与传统的行政行为相比，在柔性执法理念的趋势之下，政府及其工作部门通过平等协商的方式和行政相对人签订行政协议，更有利于行政管理目标的实现。本案争议焦点在于关岭县政府已经选择了“行政协议”这一较为柔性的行为方式，其是否有权单方面变更与唐仕国签订并已实际履行完毕的房屋征收补偿协议。在此前提下本案需要解决的核心问题有二：一是本案关岭县政府是否属于行使行政优益权单方变更案涉协议；二是本案中相关情形是否能够引发关岭县政府非基于行政优益权而行使的单方变更权。
（一）关于关岭县政府是否属于行使行政优益权单方变更案涉协议
在我国现行行政诉讼法律制度下，行政机关不能作为行政诉讼的原告，为解决行政机关不能起诉行政相对人的问题，亦为行政机关在行政协议中实现行政管理和公共服务目的，司法实践中有些法院探索设置了行政协议非诉执行程序，即如果行政协议中约定了强制执行条款，且该条款符合法律规定、内容明确并具有可执行内容，行政机关可依据该约定向法院申请非诉强制执行；未约定强制执行条款的，行政机关亦可通过作出书面决定，再将行政决定作为执行名义向人民法院申请强制执行。这一探索虽然明确了协议相对人不履行协议或者不按照约定履行协议之时行政机关的救济路径，但在面对行政协议内容因某些正当理由，可能需要变更、终止甚至撤销时，行政机关仍不能以提起行政诉讼寻求司法救济。本案中，关岭县政府提交的黔峰源公司出具的《情况说明》载明，因该公司提交的调查附表存在工作失误，导致经营面积确认错误。故本案实质系关岭县政府认为其在订立协议过程中，对协议的基本事实认知出现偏差，而主张协议相关内容应予变更。如果案涉协议是民事合同，可以根据《中华人民共和国合同法》第五十四条规定，提起诉讼或仲裁请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。但案涉协议为行政协议，行政机关不能成为行政协议诉讼原告。在这种情况下，依据《中华人民共和国合同法》第七十七条“当事人协商一致，可以变更合同”的规定，关岭县政府可以与唐仕国进行协商，在双方协商一致的基础上对合同内容予以变更，但因与唐仕国协商未果，关岭县政府根据黔峰源公司对唐仕国房屋重新作出的《房屋面积测绘报告》与《情况说明》，以及贵州安顺九鼎房地产估价有限公司作出的《唐仕国户房屋征收评估分户报告》等，作出本案《行政决定书》。
修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十一）项虽将行政机关违法变更、解除行政协议纳入行政诉讼受案范围，但法律、司法解释亦未对行政机关单方行使变更、解除权的条件进行明确规定，未来仍需在个案审查中逐步进行探索。一般认为，行政机关对协议内容的单方变更、解除权只能在国家法律政策和协议基础事实发生变化，履行协议会给国家利益或者社会公共利益带来重大损失这一特定情形下才能行使。也就是，行政机关单方变更、解除协议必须基于行政优益权，从而最大程度维护行政协议的稳定及行政机关的公信力。本案中，一审法院认为，关岭县政府作为征收主体，为维护公共利益、国家利益，出于国家行政管理需要，在唐仕国与关岭县政府的房屋征收部门签订的房屋征收补偿协议所依据的测绘报告明显存在对唐仕国房屋性质认定错误情形，将不符合经营条件的负一楼误认定为经营用房，导致唐仕国依补偿协议所获补偿数额大大超过应获数额，有悖公平、合理的征收补偿原则，属因重大误解而订立征收补偿协议，符合《中华人民共和国合同法》第五十四条规定的法定变更、撤销情形，有权单方变更该行政协议。本院认为，一审法院此认定错误，二审法院予以否定并无不当。关岭县政府关于二审法院认定被诉行政决定缺乏法律依据，属于明显错误的申请再审理由依法不能成立，本院不予支持。理由有二：其一，即使符合合同法规定的法定变更、撤销情形，如合同双方无法协商一致时必须通过诉讼或者仲裁予以变更、撤销，而不允许作为一方当事人的行政机关单方变更、撤销。其二，即使经营性用房面积认定确有错误，具体到本案，关岭县政府仍不能基于行政优益权单方变更案涉协议。本案中如果确实存在“经营性用房”面积认定有误的问题，关岭县政府可能会多支出一部分补偿款。但结合本案事实，仅以多支出一部分补偿款就认定关岭县政府可以基于行政优益权行使单方变更协议权，缺乏事实根据和法律依据，亦对唐仕国不公。案涉协议订立即使存在问题，亦是因关岭县政府工作人员对相关文件中房屋用途的判断出现失误，属于案涉协议订立过程中关岭县政府内部决策问题，并不能以此归咎于唐仕国，且2017年2月14日案涉协议已经履行完毕，唐仕国在整个协议的履行过程均予以积极配合，并无证据证明唐仕国对于“经营性用房”认定错误存在任何主观上的故意或过失，作为善意的唐仕国在本案中有值得保护的信赖利益，如关岭县政府草率单方变更案涉协议，不仅有悖于行政协议制度设立的初衷，更会破坏唐仕国及公众对国家机关的信任，损害国家公信力。
（二）本案中相关情形是否能够引发关岭县政府非基于行政优益权而行使的单方变更权
当关岭县政府在本案中不能行使行政优益权，案涉协议对变更没有约定且双方又无法对变更协议协商一致，而该协议因正当理由需要变更的，关岭县政府通过何种方式寻求救济，是目前行政协议审判中面临的一个重要问题。依我国现行行政诉讼法规定，关岭县政府不能以原告身份提起行政诉讼解决此类协议争议，但如果关岭县政府通过民事诉讼解决，则可能导致同一行政协议争议由不同诉讼程序和方式审理，容易出现同案不同判的情形。因此当关岭县政府缺乏行使行政优益权的条件，且不能通过提起行政诉讼或者民事诉讼进行救济，又面临案涉协议因故需要变更时，赋予其一定程度的非基于行政优益权的单方变更权实属必要。本院认为，依据修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十一）项规定，可以赋予行政机关非因行政优益权而在极个别情况下对案涉协议的变更权。这就类似于民事合同中具备一定情形时，当事人可以申请法院变更合同。考虑到相对人可以通过行政诉讼进行救济，而行政机关不能成为行政诉讼的原告，因此该变更权只赋予行政机关。为防止行政机关滥用上述权力，侵害当事人的合法权益。一般来说，应仅限于行政相对人存在欺诈、胁迫等主要归责于行政相对人，或者权利义务存在极度无正当理由的显失公平而损害国家利益和社会公共利益等情形。此外，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十四条规定“房地产价格评估机构或者房地产估价师出具虚假或者有重大差错的评估报告……造成损失的，依法承担赔偿责任；……”本案关岭县政府提交的黔峰源公司出具的《情况说明》载明，因该公司提交的调查附表存在工作失误，导致经营面积确认错误，此《情况说明》如属实，在案涉协议双方协商变更不成的情况下，依据上述规定也应当由黔峰源公司承担责任，而不存在损害国家利益和社会公共利益的情形。进一步说，关岭县政府主张“经营性用房”面积认定错误，尚需更加充分的证据予以证明。本案关岭县政府仅在案涉协议履行完毕后提交与本案有一定利害关系的黔峰源公司出具的《房屋面积测绘报告》与《情况说明》及其他分户报告等，并不足以证明本案“经营性用房”面积认定错误，更不能以此迳行作出单方变更协议决定。故关岭县政府关于二审法院对本案涉诉经营性用房的认定错误的申请再审理由不能成立，本院不予支持。
综上，关岭县政府作出的《行政决定书》对经营性用房的认定，事实不清，主要证据不足，缺乏法律依据，应予撤销。二审法院判决撤销一审判决及关岭县政府作出的被诉行政决定，并无不当。关岭县政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回贵州省关岭布依族苗族自治县人民政府的再审申请。
审 判 长 杨科雄
审 判 员 李智明
审 判 员 李德申
二〇一八年十二月二十八日
法官助理 曹 巍
书 记 员 朱小玲
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