【裁判要旨】
只有独立存在的行政争议才有可能纳入行政诉讼的审理范围，并非行政机关的所有作为或不作为行为均可以被提起行政诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第六项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于行政诉讼的受案范围。行政行为通常是指行政主体行使行政职权或履行职责过程中所作出的具有法律意义的行为，最终性和成熟性是可诉的行政行为最为重要的判断标准。之所以将最终性和成熟性作为判断行政行为是否具有可诉性的标准，主要是考虑到行政权与审判权之间存在各自的界限，避免司法权过早、过度介入行政执法领域。所谓最终性和成熟性有两个方面的含义，一是行政程序已经完结，存在着一个最终的结论行为，二是该结论行为已经确定了权利义务或者将会导致法律后果。由此可以确定，对于行政程序进行中的阶段性、过程性行为，通常不属于行政诉讼的受案范围。当事人如果认为阶段性、过程性行为侵犯了自己的合法权益，应当以吸收了阶段性、过程性行为的最终行政行为为对象提起诉讼。
《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条规定，公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。由此可以确定，检验、鉴定只是公安机关交通管理部门在处理交通事故过程中获取证据的方式，其目的在于查清事故涉及的相关事实，并据此作出事故各方的责任判断，最终形成交通事故责任认定或其他结论。因此，相对于交通事故责任认定而言，无论是积极的还是消极的检验、鉴定行为，均属于事故责任认定程序中的阶段性、程序性行为，不具有最终性和成熟性的特征，因而不属于行政诉讼的受案范围。
需要说明的是，交通事故责任认定是公安机关根据当事人的行为对发生道路交通事故所起的作用以及过错和严重程度，确定当事人有无责任以及责任大小的行为。这种责任认定只是对事故成因率的判断，完全属于一个事实认定的问题。因此，法律规定道路交通事故认定书是处理交通事故的证据。而对于一个证据是否合法、是否采信，通常只能在一个特定的案件审理中考虑，没有必要通过一个独立的诉讼来解决。正是因为如此，道路交通事故责任认定行为不属于行政诉讼的受案范围已经成为一个通常的认识。既然交通事故责任认定行为不属于行政诉讼的受案范围，人民法院自然不应当通过行政诉讼的方式，对公安机关交通管理部门在作出交通事故责任认定过程中的作为或不作为进行评判。
【裁判文书】
江苏省南通市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）苏06行终303号
上诉人（原审原告）彭桂春，女，1937年12月23日生，苗族，住湖南省新晃侗族自治县。
上诉人（原审原告）曹杰，男，1969年1月8日生，汉族，住南通市通州区。
上诉人（原审原告）曹星，女，1995年11月21日生，汉族，住南通市通州区。系上诉人彭桂春、曹杰的二审委托代理人。
被上诉人（原审被告）南通市通州区公安局交通警察大队，住所地南通市通州区。
法定代表人曹忠，大队长。
出庭应诉负责人吕民军，副大队长。
委托代理人张欣，江苏清心律师事务所律师。
委托代理人吴丽华，江苏清心律师事务所律师。
上诉人彭桂春、曹杰、曹星因履行交通行政管理法定职责一案，不服江苏省如皋市人民法院（2017）苏0682行初201号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年6月27日公开开庭审理了本案。上诉人曹星、被上诉人南通市通州区公安局交通警察大队（以下简称通州公安局交警大队）负责人吕民军及委托代理人张欣、吴丽华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2017年5月30日7时37分左右，南通市通州区公交公司驾驶人沈军驾驶苏Ｆ×××××大型客车由北向南行驶至北二线1km+350m地段通州区东社镇中和村十七组路段时，车辆右前侧与同方向涂陆云驾驶的雅迪电动车左侧发生碰擦，涂陆云向左倒地后身体又被苏Ｆ×××××大型客车右后轮碾压，涂陆云当场死亡，双方车辆不同程度损坏。事故发生后，南通市通州区公交公司一分队驾驶班长陆建华到现场将苏Ｆ×××××大型客车行车记录仪的主机拆除。后通州公安局交警大队接110指令安排民警至现场，对现场进行勘查，制作事故现场图，拍摄事故现场照片，保全相关证据，对当事人及证人进行询问，委托相关部门对交通事故车辆进行技术检验，对当事人的血液进行理化鉴定。同年6月23日，通州公安局交警大队作出通公交认字[2017]第097号《道路交通事故认定书》，认定沈军驾驶机动车时未与同方向车辆保持必要的横向距离，未按操作规范安全驾驶，违反了《中华人民共和国道路交通安全法》第二十二条第一款之规定，承担事故的全部责任，涂陆云不承担事故责任。彭桂春系涂陆云母亲，曹杰系涂陆云的丈夫，曹星系涂陆云的女儿。8月30日，彭桂春、曹杰、曹星向一审法院提起行政诉讼，请求确认通州公安局交警大队未履行对案涉客车行车记录仪电子数据检验、鉴定法定职责的行为违法，并判令通州公安局交警大队委托第三方对行车记录仪电子数据检验、鉴定及数据恢复。
一审法院另查明，2017年7月24日，南通市通州区公安局对沈军涉嫌交通肇事案立案侦查，并于同年8月23日委托司法鉴定科学技术研究所司法鉴定中心对苏Ｆ×××××大型客车车载行车记录仪的储存卡进行鉴定。9月1日，司法鉴定科学技术研究所司法鉴定中心作出司鉴中心〔2017〕数鉴字第523号鉴定意见书，鉴定意见为未发现检材中2017年5月28日至2017年5月30日的删除录像。该鉴定意见书已送达沈军及曹杰。
一审法院认为，案涉交通事故发生后，通州公安局交警大队按照《道路交通事故处理程序规定》的规定，拍摄现场照片，绘制现场图，提取痕迹、物证，制作现场勘查笔录，对事故进行了调查，对证人进行了询问，对相关事项进行了鉴定，得出了沈军承担事故全部责任的认定。《道路交通事故处理程序规定》第三十七条规定，需要进行检验、鉴定的，公安机关交通管理部门应当自事故现场调查结束之日起三日内委托具备资格的鉴定机构进行检验、鉴定。所谓需要进行检验、鉴定，是指仅凭已有的证据不能分清事故责任的情况，而不是处理交通事故的必经程序。通州公安局交警大队在履行了相关法定职责后作出《道路交通事故认定书》，在履职过程中没有损害彭桂春、曹杰、曹星合法权益的情形。彭桂春、曹杰、曹星要求对案涉行车记录仪电子数据进行检验、鉴定的目的是对沈军的定罪量刑施加影响，南通市通州区公安局在对沈军涉嫌交通肇事案立案侦查后委托鉴定机构对案涉车载行车记录仪进行鉴定，鉴定程序是否合法、鉴定结论是否准确不属于本案行政诉讼予以评判的范围。彭桂春、曹杰、曹星在本案中要求确认通州公安局交警大队未履行法定职责无事实和法律依据，要求通州公安局交警大队委托第三方对行车记录仪电子数据检验、鉴定及数据恢复亦无法律依据。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回彭桂春、曹杰、曹星的诉讼请求。
彭桂春、曹杰、曹星提起上诉称，1.行车记录仪记录了事故的全过程，通州公安局交警大队未对已被破坏的记录仪进行检验、鉴定即作出交通事故责任认定书，违反法定程序；2.根据《交通事故痕迹检验意见书》可以得出涂陆云是因案涉客车与电动车二次碰撞后被客车右后轮碾压致死，《道路交通事故认定书》认定事故原因为沈军未保持必要的横向距离属认定事实错误；3.一审认为通州区公安局对行车记录仪的鉴定程序是否合法、鉴定结论是否准确不属于本案行政诉讼的评判范围，损害了上诉人的合法权益。请求二审法院撤销一审判决，依法改判支持上诉人的一审诉讼请求。
被上诉人通州公安局交警大队辩称，1.通过其他手段能够查清事故成因，明确事故责任，即可制作交通事故责任认定书，并不需要对所有的事故均进行检验、鉴定;2.南通市通州区人民法院生效判决认定肇事者沈军构成交通肇事罪，不存在上诉人认为可能存在交通肇事的加重情节或转化为其他故意犯罪的情形，该起交通事故的刑事附带民事部分也已处理终结。交通事故处理程序中未对行车记录仪电子数据进行检验、鉴定并未损害上诉人的合法权益。请求驳回上诉人彭桂春、曹杰、曹星的上诉请求。
彭桂春、曹杰、曹星提起上诉后，一审法院已将各方当事人在一审中提供的证据随案移送本院。
本院经审理，对一审判决认定的事实和采信的证据予以确认。根据南通市通州区人民法院于2018年3月23日作出的（2018）苏0612刑初739号刑事判决书，本院补充认定以下事实，被告人沈军违反道路交通安全法，发生致一人死亡的重大交通事故，且负事故全部责任，其行为构成交通肇事罪，被南通市通州区人民法院判处有期徒刑一年三个月，缓刑一年九个月。
本院认为，上诉人彭桂春、曹杰、曹星向一审法院提出的诉讼请求表述为，确认通州公安局交警大队未履行对案涉客车行车记录仪电子数据检验、鉴定法定职责的行为违法，并判令通州公安局交警大队委托第三方对行车记录仪电子数据检验、鉴定及数据恢复。上诉人之所以提出这样一个诉讼请求，是认为行车记录仪记录了事故发生的整个过程，可以推翻案涉《道路交通事故认定书》所认定的基本事实，其实质是认为案涉事故可能涉及刑事犯罪。上诉人的这一诉讼请求是否属于行政诉讼的受案范围是审理本案首先需要判断的问题，一审法院仅仅关注了上诉人的这一请求在实体上是否成立，而未对该请求是否属于行政诉讼的受案范围进行审查。
只有独立存在的行政争议才有可能纳入行政诉讼的审理范围，并非行政机关的所有作为或不作为行为均可以被提起行政诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第六项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于行政诉讼的受案范围。行政行为通常是指行政主体行使行政职权或履行职责过程中所作出的具有法律意义的行为，最终性和成熟性是可诉的行政行为最为重要的判断标准。之所以将最终性和成熟性作为判断行政行为是否具有可诉性的标准，主要是考虑到行政权与审判权之间存在各自的界限，避免司法权过早、过度介入行政执法领域。所谓最终性和成熟性有两个方面的含义，一是行政程序已经完结，存在着一个最终的结论行为，二是该结论行为已经确定了权利义务或者将会导致法律后果。由此可以确定，对于行政程序进行中的阶段性、过程性行为，通常不属于行政诉讼的受案范围。当事人如果认为阶段性、过程性行为侵犯了自己的合法权益，应当以吸收了阶段性、过程性行为的最终行政行为为对象提起诉讼。
《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条规定，公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。由此可以确定，检验、鉴定只是公安机关交通管理部门在处理交通事故过程中获取证据的方式，其目的在于查清事故涉及的相关事实，并据此作出事故各方的责任判断，最终形成交通事故责任认定或其他结论。因此，相对于交通事故责任认定而言，无论是积极的还是消极的检验、鉴定行为，均属于事故责任认定程序中的阶段性、程序性行为，不具有最终性和成熟性的特征，因而不属于行政诉讼的受案范围。
需要说明的是，交通事故责任认定是公安机关根据当事人的行为对发生道路交通事故所起的作用以及过错和严重程度，确定当事人有无责任以及责任大小的行为。这种责任认定只是对事故成因率的判断，完全属于一个事实认定的问题。因此，法律规定道路交通事故认定书是处理交通事故的证据。而对于一个证据是否合法、是否采信，通常只能在一个特定的案件审理中考虑，没有必要通过一个独立的诉讼来解决。正是因为如此，道路交通事故责任认定行为不属于行政诉讼的受案范围已经成为一个通常的认识。既然交通事故责任认定行为不属于行政诉讼的受案范围，人民法院自然不应当通过行政诉讼的方式，对公安机关交通管理部门在作出交通事故责任认定过程中的作为或不作为进行评判。
需要强调的是，上诉人彭桂春、曹杰、曹星执意要求公安机关的交通管理部门对事故车辆的行车记录仪电子数据进行检验、鉴定，其实质是认为身兼行政管理和刑事侦查双重职能的公安机关没有依法履行刑事侦查职责，这属于刑事诉讼法调整的范畴，也明显超出了行政诉讼的审查范围。
综上所述，一审法院在审理本案中，没有依法对上诉人彭桂春、曹杰、曹星的起诉是否属于受案范围进行审查而迳行作出实体判决，当属适用法律错误，本院应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第四十九条第四项、第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第六项、第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下：
一、撤销江苏省如皋市人民法院（2017）苏0682行初201号行政判决；
二、驳回上诉人彭桂春、曹杰、曹星的起诉。
一、二审案件受理费人民币各50元，均退还上诉人彭桂春、曹杰、曹星。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 高 鸿
审 判 员 郭德萍
审 判 员 鲍 蕊
二〇一八年六月二十七日
法官助理 吴彩丽
书 记 员 王佳馨
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