【裁判要旨】
根据《行政诉讼法》第三十八条第一款、第四十九条第三项之规定，对于当事人起诉行政机关不履行法定职责的案件，是否符合法定起诉条件，法院除了审查原告资格、被告是否适格、是否属于受诉法院管辖等条件外，还要着重审查两个方面的条件，一是当事人是否依法提出过申请，二是行政机关是否具有相应的法定职责。行政机关的法定职责既有具体的有明确针对性和指向的职责，也存在基于上下级关系的层级监督职责。一般而言，当事人在法律、法规没有赋予其具有请求行政机关对下一级行政机关或者所属部门行使监督权的情况下，仅仅依据层级监督关系即提出申请，要求上级行政机关行使改变或撤销权的，此时行政机关是否对该申请做出答复，均不具有可诉性。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行政裁定书
（2018）最高法行申2221号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）梁炳权。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）梁智勇。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）何桂兰。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）崔侣明。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）广州市人民政府。住所地：广东省广州市越秀区府前路1号。
法定代表人温国辉，市长。
再审申请人梁炳权、梁智勇、何桂兰、崔侣明（以下称梁炳权等四人）因诉被申请人广州市人民政府（以下称广州市政府）行政不作为一案，不服广东省高级人民法院于2017年5月22日作出的（2017）粤行终316号行政裁定，向本院申请再审。本院于2018年4月16日立案受理本案，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。
2015年1月4日，梁炳权等四人及案外人梁智伟、程少斌、梁智灵、梁炳雄以邮寄形式向广州市政府邮寄相关材料反映其房屋拆迁安置补偿问题，要求启动国家赔偿程序、先行解决梁炳权等人房屋拆迁补偿和拖欠的临迁费，尽快协调有关部门、单位和个人去解决好小区公共配套设施、完善好消防和规划验收、让业主能及早办理房产证。广州市政府于2015年1月5日收到信件后，根据信件反映情况，按照《信访条例》的规定于2015年1月12日将梁炳权等人反映的信访事项登记在广州市“云信访”系统并将信访件扫描。广州市政府认为梁炳权等人信件反映内容属涉法涉诉来访信件，于同日通过云信访网络系统将信件转送市委政法委，纸质件通过文件交换系统转市委政法委。梁炳权等四人认为广州市政府对其信件未作答复属于行政不作为，遂提起本案诉讼，请求：1.确认广州市政府对梁炳权等人于2015年1月4日信函请求不答复的行为违法。2.判令广州市政府支付梁炳权等人房屋拆迁补偿和拖欠的临迁费。3.裁定司法拍卖回迁楼一至四层的行为无效。4.判令广州市政府尽快协调承建单位抓紧落实回迁楼一至四层的小区公共配套设施完善，完善回迁楼的工程竣工安全验收、规划验收、消防验收及各项遗漏问题，尽快解决被拆迁人的房屋产权证核发。
另查明，1997年8月12日，原广州市房地产管理局向广州洪德置业有限公司（以下简称洪德公司）发出拆许字（97延）060号《房屋拆迁许可证》，许可该公司拆迁洪德路205-209号、213号、龙珠里、龙珠一巷、和乐新街、福龙北街、福龙南巷地段，拆迁期限至1999年8月4日。梁炳权等人是广州市海珠区洪德路龙珠一巷8号房屋权属人，其房屋处于上述拆迁范围内。2000年1月10日，梁炳权等人与洪德公司签订《房屋拆迁安置协议》和《广州市城市房屋拆迁补偿协议书》，约定洪德公司在2003年8月4日前安置梁炳权等人回迁其新建大楼，逾期回迁按月临迁费300%支付临迁补助费。现洪德公司已安置梁炳权等人回迁住宅房屋部分，商铺房屋部分至今未能安置回迁，也没有依约向梁炳权等人支付相关临迁费用。梁炳权等被拆迁人曾就未能完全回迁安置的问题集体向原广州市国土资源和房屋管理局（以下简称原广州市国土房管局）信访反映情况。2006年10月31日，原广州市国土房管局作出穗国房群字（2006）1745号《信访复函》，答复经调查其反映情况属实，经查用作梁炳权等人回迁之用的回迁楼的土建工作已完成且已完成通水和电梯安装工程，但由于洪德公司与施工单位存在经济纠纷未能解决，施工单位拒绝离场，故不能办理回迁楼的消防验收手续，使被拆迁人至今未能回迁安置，该局已责成洪德公司尽快想办法解决住户的回迁安置问题，同时告知洪德公司拖欠住户临迁费的原因（财产被法院强制执行，资金周转困难），称该局已一再督促洪德公司采取切实可行的措施尽快付清住户的临迁费用，并建议被拆迁人等可通过法律途径解决被拖欠临迁费及滞迁费问题。梁炳权等人认为原广州市国土房管局未保护其房屋拆迁补偿安置权益，诉至广州市海珠区人民法院，要求确认原广州市国土房管局行政不作为并对其房屋拆迁给予补偿安置，该院判决驳回梁炳权等人的诉讼请求。梁炳权等人提起上诉，广州市中级人民法院于2009年5月20日作出（2009）穗中法行终字第153号生效行政判决，判决驳回梁炳权等人诉讼请求。该判决认为，原广州市国土房管局应在其职责范围内履行监督管理职责以维护梁炳权等被拆迁当事人取得拆迁补偿安置的合法权益。原广州市国土房管局收到被拆迁人的信函后，进行调查，查明洪德公司未能完全回迁安置被拆迁人和拖欠被拆迁人临迁费的原因，责成洪德公司尽快解决住户的回迁安置问题和尽快付清住户的临迁费用，并将其所了解的情况和采取的措施答复梁炳权等人，可视为已履行上述行政法规赋予的监督管理职责，梁炳权等人认为洪德公司行政不作为没有事实依据。该判决还认为，洪德公司已依法与梁炳权等人签订拆迁补偿安置协议，该合同效力已经法院生效判决所确认。由于该协议签订的双方均为地位平等的民事主体，属民事合同，双方因履行协议而产生法律关系应为民事关系，故梁炳权等人因洪德公司没有履行该民事协议而造成的权益损害应通过民事途径寻求救济。原广州市国土房管局并非该房屋拆迁的法定补偿安置责任主体，梁炳权等人要求原广州市国土房管局对其承担拆迁房屋的补偿安置责任没有事实和法律依据。
广州市中级人民法院（2015）穗中法行初字第101号行政裁定认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一项之规定，梁炳权等人通过信件形式向广州市政府反映房屋拆迁安置补偿问题并要求广州市政府进行处理，但相关生效判决已对梁炳权等人在涉案信件中提出的请求事项作出了判决，因此梁炳权等四人要求确认广州市政府未对其请求作出处理违法的诉请不属于行政诉讼受案范围。至于梁炳权等四人提出的第二项至第四项诉讼请求亦不属于行政诉讼受案范围。裁定驳回梁炳权等四人的起诉。梁炳权等四人不服一审裁定，提起上诉。
广东省高级人民法院（2017）粤行终316号行政裁定认为，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第六项规定，梁炳权等四人在本案中再次要求广州市政府处理涉案房屋拆迁补偿安置问题，属于重复申请处理的信访行为。广州市政府对梁炳权等四人信访行为的处理行为，对其不具有强制力，也没有对其实体权利义务产生实际影响，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。裁定驳回上诉，维持一审裁定。
梁炳权等四人申请再审称：1.洪德公司不是法定用地单位拆迁人，市房管局的违法违规行为导致申请人和500多户被拆迁人与洪德公司签订的房屋拆迁补偿协议无法按协议约定履行，拆迁人拖欠被拆迁人的补助费无法追讨。2.房屋拆迁补偿协议是行政法律关系的协议，广州市海珠区法院和广州市中级人民法院却以民事案件受理该协议，认定事实错误，房屋拆迁安置补偿是政府应当要承担的责任。3.市房管局贴出的《房屋拆迁公告》和经该局见证的房屋拆迁补偿协议书已构成拆迁人“表见代理”政府的房屋拆迁、补偿安置的行政行为。本案拆迁公告涉及500多户被拆迁人，法院遗漏500多户被拆迁人，未将其列为第三人通知他们参加诉讼。4.二审裁定认定事实错误，信访部门应当按照《信访条例》第四十二条规定将信访移送行政机关处理。请求撤销二审裁定，依法再审本案。
本院经审查认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款、第四十九条第三项之规定，对于当事人起诉行政机关不履行法定职责的案件，是否符合法定起诉条件，法院除了审查原告资格、被告是否适格、是否属于受诉法院管辖等条件外，还要着重审查两个方面的条件，一是当事人是否依法提出过申请，二是行政机关是否具有相应的法定职责。行政机关的法定职责既有具体的有明确针对性和指向的职责，也存在基于上下级关系的层级监督职责。一般而言，当事人在法律、法规没有赋予其具有请求行政机关对下一级行政机关或者所属部门行使监督权的情况下，仅仅依据层级监督关系即提出申请，要求上级行政机关行使改变或撤销权的，此时行政机关是否对该申请做出答复，均不具有可诉性。本案中，梁炳权等四人在一审中提出的第一项诉讼请求，系要求确认广州市政府对2015年1月4日的信函请求不作答复的行政不作为违法。梁炳权等四人向广州市政府邮寄相关材料，可以视为提出申请，此时需进一步审查广州市政府是否具有相应的法定职责。根据《城市房屋拆迁管理条例》第五条第二款的规定，县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门是房屋拆迁管理部门，对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理。梁炳权等四人反映的房屋拆迁安置补偿问题，系原广州市国土房管局的法定职责。梁炳权等四人曾就拆迁安置补偿问题向原广州市国土房管局申请要求履行职责，原广州市国土房管局作出相应处理，且已有法院生效判决确认该局履行了法定职责。梁炳权等四人就同一问题通过信函方式向广州市政府反映，要求广州市政府履行安置补偿职责，没有事实根据和法律依据。广州市政府对梁炳权等四人的申请事项未作答复，实质上是对其申请不予重复处理，该行为不属于不履行法定职责行为，对申请人的权利义务不产生实际影响。一、二审裁定对其该项诉讼请求驳回起诉，认定事实清楚，处理结果并无不当，本院予以支持。
关于梁炳权等四人的第二项诉讼请求，即请求广州市政府支付其房屋拆迁补偿和拖欠的临迁费。梁炳权等人与洪德公司签订的协议已经法院生效民事判决确认，协议履行问题属于民事争议范畴，梁炳权等人应当通过民事途径主张权利。广州市政府并非拆迁协议当事人，其该项诉请没有事实根据和法律依据，亦不属于行政诉讼受案范围。梁炳权等四人的第三项诉讼请求为裁定司法拍卖回迁楼一至四层行为无效，第四项诉讼请求为判令广州市政府尽快协调承建单位抓紧落实回迁楼一至四层小区公共配套设施完善。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。行政案件审理行政行为的合法性，系针对行政行为进行审查。梁炳权等人的第三项诉讼请求系司法拍卖行为，不属于行政行为，不属于行政案件受案范围。第四项诉讼请求则既无行政机关的行政行为，亦不属于行政机关不履行法定职责的不作为，不属于行政案件的受案范围。一、二审裁定认为梁炳权等人的第二项至第四项诉讼请求不属于行政诉讼受案范围，适用法律正确，本院予以支持。
综上，梁炳权等四人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一、三、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：
驳回梁炳权、梁智勇、何桂兰、崔侣明的再审申请。
审判长 熊俊勇
审判员 龚 斌
审判员 刘艾涛
二〇一八年四月二十七日
法官助理 牛延佳
书记员 余逸纯
附：相关法律、司法解释条文
1.中华人民共和国行政诉讼法
第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。
前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。
第三十八条在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：
（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；
（二）原告因正当理由不能提供证据的。
在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释
第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。
当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。
3.城市房屋拆迁管理条例
第五条国务院建设行政主管部门对全国城市房屋拆迁工作实施监督管理。
县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门（以下简称房屋拆迁管理部门）对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理。县级以上地方人民政府有关部门应当依照本条例的规定，互相配合，保证房屋拆迁管理工作的顺利进行。
县级以上人民政府土地行政主管部门依照有关法律、行政法规的规定，负责与城市房屋拆迁有关的土地管理工作。
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